Митько А.В.

Президент

Арктическая общественная академия наук

Идеями создания Северо-Западного прохода (далее СЗП) удалось увлечь практически все канадское сообщество и, таким образом, глубоко убедить его в национальной идентичности государства. Однако, оспариваемый статус СЗП является более сложным, чем просто спор по поводу уровня контроля государства над водным путем, который в результате превращается в идеологический вызов Канаде. Также важно осознавать, что СЗП не является единственным водным путем, а состоит из нескольких водных маршрутов, что позволяет пройти судам через Канадский арктический архипелаг, затем пролив Дэвиса в море Бофорта [1], чтобы в результате соединить Атлантику и Тихий океан. Хотя в международном сообществе существует понимание того, что воды в Североамериканском арктическом архипелаге канадские, однако возникают разногласия о правовом статусе его преодоления. Ситуация осложняется еще и тем, что СЗП «больше, чем лед и вода: это часть канадской идентичности» [2], поэтому его создание  является стратегической задачей, которую Канада не может игнорировать и избежать.

Небольшой прогресс был достигнут в получении международной поддержки притязаний Канады на СЗП с тех пор, как государство в 1985 году официально объявило прямые базовые линии. В этой статье рассмотрим почему оспариваемый статус СЗП, как и суверенитет Канады в Арктике поддерживается и основывается на использовании коренными народами канадской Арктики, включая СЗП.

 Оспариваемый статус СЗП

Спор о статусе СЗП Канады привлек внимание, как средств массовой информации, так и всего мирового сообщества. Дебаты о статусе СЗП достигли новых высот в 1985 году, когда Канада объявила о своем решении использовать прямой исходный подход, который позволил Канаде официально заявить о том, что Северо-западная часть – это исторические внутренние воды, формализующие давнюю позицию Канады на проблему. Утверждение Канады о том, что СЗП является суверенными внутренними водами Канады было встречено с возмущением, главным образом, со стороны Соединенных Штатов (США), которые утверждали, что СЗП является международным проливом и, следовательно, подлежит праву мирного прохода.

Правительство Канады официально приняло решение о применении прямых базовых линий и праве заявить о том, что СЗП является историческими внутренними водами в ответ на предполагаемую угрозу суверенитету. И пока продолжался спор над статусом существования СЗП между Канадой и США разразился Манхэттенский кризис, так называемое Манхэттенское путешествие 1969 года и транзит в 1985 году судна USCGC Polar Sea сделало проблему канадского контроля над проходом все более заметным как во внутренней, так и в международной политической сфере [3]. Интересно, что Правительство Канады не отменило ни один из транзитов (ни Манхэттен в 1969 г., ни USCGC Polar Sea в 1985 г.), чтобы успокоить недовольство внутри страны, и оба транзита были поддержаны Канадским государством. Тем не менее, в Канаде считалось, что американские корабли посягают на северный суверенитет страны. Предполагаемое нарушение было и остается важным вопросом для канадской общественности из-за того, что СЗП считается исконно канадской территорией. Напротив, американская позиция состоит в том, что СЗП является международным проливом и, следовательно, доступен для международного судоходства и непрерывного транзитного прохода. Если СЗП признается Международным Суда международным проливом, то это резко уменьшит контроль Канады над судоходством, и тогда государство могло бы обеспечивать только соблюдение международных стандартов. В свою очередь, США продолжают настаивать на том, что СЗП является международным проливом, и прямо говорит о глобальном интересе страны в реализации свободы судоходства. Существуют серьезные опасения, высказанные американцами, что, если США уступят свою позицию и признают претензии Канады на исторические внутренние воды, это создаст прецедент, который  повлияет на классификацию других международных проливов. Следовательно, в этом случае необходимо отметить, что не существует юридической основы для претензии Канады, а с другой стороны, американская проблема - это претензия на свободу судоходства. Канадская позиция, в отличии от американской позиции, основана на идеологии и принципах, и, таким образом, для Канады идеологически невозможно открыто уступить давней позиции США (и наоборот).

США - не единственная сторона, которая выступала против претензий Канады на историческую справедливость во внутренних водах, но США исторически были самыми настойчивыми, и, в связи с этим, этот спор о СЗП позиционируется как конфликт Канады и Америки. Арктическая политика Германии в 2013 году призывала и подчеркивала идею свободы судоходства в Северном Ледовитом океане и в СЗП, и предполагала, что «федеральное правительство привержено защите свободы судоходства в арктических водах в соответствии с положением Конвенции Организации Объединённых Наций по морскому праву (далее ЮНКЛОС)» [4]. Ключевым аспектом государственного суверенитета является международное признание, а также тот факт, что несколько партнеров рассматривают проход как пролив и это означает, что на Канаду ложится чрезвычайно большое бремя ответственности в предоставлении доказательств, которые бы могли бы убедить мировое сообщество в правоте линии Канады. И хотя ни одно государство не пыталось довести дело до Международного суда, тем не менее ни одно государство официально не встало на сторону Канады в этом споре. Как только правительство Канады осознало, что международное сообщество не собирается соглашаться со претензиями Канады на исторические внутренние воды, государство решило переместить установление «суверенитета в сторону, чтобы решить более насущную, прозаическую проблему», а именно, организовать пропускной контроль по маршруту СЗП, приняв Закон о предотвращении загрязнения арктических вод (далее АВВПА) в 1970 году. АВВПА был направлен на усиление контроля Канадой водного пути через управление процессом предотвращения загрязнения морской среды, что позволило бы увеличить трафик морского судоходства в регионе. Важность создания АВВПА невозможно переоценить, поскольку, как утверждает политолог Роб Хьюберт, «основная проблема канадского суверенитета в Арктике, это контроль; ключевой вопрос безопасности Канады в Арктике заключается в реагировании на возникающие угрозы». Также важно понимать, что внутри США существовало очень сильное противодействие принятию АВВПА. Так, в телефонном разговоре в апреле 1970 г. между премьер-министромом Пьером Трюдо и госсекретарем Уильямом Роджерсов, американский политик пригрозил бросить вызов новому закону публично. Премьер-министр предупредил Роджерса, что Канада ответит на любой американский вызов и «весь мир будет на нашей стороне».

Осознание того, что Канаде необходимо отложить в сторону суверенитет и сосредоточиться на расширение внутреннего контроля над проходом чрезвычайно важно, поскольку Правовая позиция Канады в отношении статуса прохода сводится к признанию исторических внутренних вод международной системой. Признание СЗП внутренними водами или международным проливом, говорит о разных уровнях контроля канадского государства над водным путем. Если СЗП в конечном итоге классифицируют как исторические внутренние воды, тогда государство будет иметь полный суверенитет и контроль над данной территорией и, также,  иметь возможность для регулирования любого судоходство, в том числе, возможности отказать в транзите любому иностранному судну. В случае признания территориальных вод международным проливом государство не будет иметь достаточный уровень полномочий для отказа в транзите, поскольку существует право мирного прохода под территориальными морями и право транзитного прохода для международных проливов.

Канада и США начали переговоры в 1985 г., с целью попытки урегулирования разногласий с СЗП, и хотя ни одна из сторон не желала уступать свою позицию, два государства подписали Соглашение об арктическом сотрудничестве в 1988 г. Это соглашение было разработано таким образом, чтобы два государства могли договориться о том, как использовать СЗП, не препятствуя при этом их соответствующим правовым позициям [5]. В соглашении говорится, что «Правительство Соединенных Штатов обещает, что все плавания американских ледоколов в водах, которые Канада считает внутренними, будет осуществляться с согласия правительства Канады». Другими словами, обе страны согласились, что США попросят разрешения пройти через проход, и Канада удовлетворит запрос. Соглашение было основано на взаимном доверии и понимании между странами и определили, как они будут относиться к спору: согласен - не согласен. В Соглашении 1988 г. важно отметить, что: в данном соглашении ничего о сотрудничестве между арктическими соседями и партнерами не говорится, ни какая-либо соответствующая практика не затрагивает соответствующие позиции правительств государств-партнеров и Канады по морскому праву в этом или других морских районах или их соответствующих позиций в отношении третьих лиц [6].

Таким образом, несмотря на то, что спор в настоящее время является управляемым, вопрос, связанный с юридическим статусом СЗП так и не был урегулирован. Позиции, сформулированные Канадой и США в 1980-е гг., сохранились такими же и по сей день. Единственный раз, когда был небольшой шанс, того что США просигнализировало о корректировке своей позиции, в 2006 году, когда бывший посол США в Канаде Пол Селуччи отметил, что «это интересы безопасности Соединенных Штатов, которые (Канадская Арктика) находятся под контролем Канады». Однако, американская позиция была немедленно разъяснена Дэвидом Уилкинс, тогдашним послом, подтвердившим устоявшуюся американскую позицию [7]. Эти позиции были также озвучены в мае 2019 г., когда Государственный секретарь США Помпео выступил с речью в Рованиеми, где он  заявил: «… мы признаем, что Россия не единственная страна, выдвигающая незаконные претензии. У США есть давняя вражда с Канадой из-за суверенных претензий на Северо-Западе Проход» [8]. В ответ Христя Фриланд, министр иностранных дел Канады, отметил, что «Канада очень четко понимает, что Северо-Западный проход является канадским. С Канадой существует очень сильная историческая и географическая связь». Таким образом, в давнем двустороннем споре о статусе СЗП, окончательное решение вряд ли можно найти в традиционном судебном деле. Вместо этого, вероятно, проблема может быть решена через инновации, еще раз отодвигая суверенитет в сторону. Концепция настройки суверенитета в сторону - это идея, сформулированная Андреа Шарроном, которая объяснила, что в силу явности обоих аргументов юридический спор следует отложить и вместо этого уделять внимание чувствительным ко времени вопросам, касающимся управления СЗП. При повышении уровня управления  СЗП Канадой, она имеет возможность создания сценария, при котором внешним субъектам будет политически более выгодно поддержать позицию Канады

 Понимание позиции Канады

В канадской политике хорошо зарекомендовал себя тот факт, что суверенитет страны над его арктическими территориями основан на использовании и эксплуатации ее инуитами.³¹ В Основах политики в отношении Арктики и Севера 2019 г. Инуитской Тапириит Канатами (далее ИТК) говорится, что жизнь канадской Арктики сосредоточена на инуитах и эскимосах. Нунангат отмечает, что суверенитет Канады в Арктике по-прежнему подтверждается «при условии полного выполнения конструктивных договоренностей с инуитами, а также силе и благополучию инуитского общества» [9]. Джо Кларк, бывший министр иностранных дел Канады заявил, что «арктические острова соединены, а не разделены водой между ними. С незапамятных времен инуиты Канады использовали и занимали лед так же, как они использовали и занимали землю» [10]. Поэтому, хотя присутствие инуитов и их жизненное пространство подкрепляют претензии Канады на суверенитет в отношении Севера, это также означает, что государство обязано выполнять свои обязательства перед инуитами, проживающими в пределах канадских границ как в качестве граждан Канады, так и в качестве коренных представителей народов. Эти многоуровневые отношения четко изложены в Циркумполярном круге инуитов.

Циркумполярная Декларация инуитов о суверенитете в Арктике 2009 г. Циркумполярного Совета инуитов (далее ICC) находит отражение в политике и выступлениях администрации Правительства Канады по всему миру. Отношения инуитов с СЗП имеют решающее значение для понимания того, как Канада приближается к решению проблемы СЗП. И когда представители ИТК хотели объяснить взаимоотношения между канадскими инуитами и СЗП они заявили, что: «мы хотим, чтобы люди помнили, что «мы канадцы», и мы чувствуем, что «остальная Канада упускает из виду… что мы привязаны к Северо-Западному проходу и являемся частью этого. … это часть нашей земли, это часть нашего образа жизни, это часть нашей культуры». Также ИТК объясняет точку зрения инуитов по отношению к СЗП, явно заявив, что «море ничем не отличается для жителей этого региона от земли: «В нашем понимании, море, это наша территория», а сам Северо-Западный проход рассматривается как «часть канадский территории» [11]. Продвижение позиции инуитов по СЗП - беспроигрышная ситуация для Канадского государства. Он подтверждает канадский суверенитет над проходом, делает его политически трудным для других государств, выступающих за международный статус пролива, и, в тоже время, поддерживающих международное право и прецедент, защищающий историческую территорию коренных народов. Инуиты открыто заявляют о своих отношениях с канадским СЗП. В отчете за 2013 г. «Ниллиаджут: взгляды инуитов на безопасность, патриотизм и суверенитет», Розмари Куптана утверждает, что: «позиция США и европейских стран, которая предполагает чтобы Северо-Западный проход был обозначен как международные воды, либо не знает, либо совершает ошибочное суждение в отношении участия инуитов в вопросах суверенитета и безопасности». Она также объясняет, что СЗП является частью Инуитского моря и выживание инуитов было основано на использование прохода на протяжении тысячелетий. Инуиты - морской народ, который полагался на использование арктической земли, моря и льда с незапамятных времен. Таким образом, исключение взглядов и знаний инуитов в отношении международных дискуссий, касающихся будущего СЗП является продолжением колониальной практики и, кроме того, игнорирует права коренных народов, которые существуют в международном праве [12]. В Декларации инуитов о суверенитете, говорится, что международные отношения, особенно в Арктике, перестают быть исключительной прерогативой государства, а вместо этого необходимо обеспечить пространство для включения в политический процесс представителей коренных народов. Долгая история жизнедеятельности инуитов в Арктике, подтверждает свое справедливое отношение к опасению по поводу воздействия загрязнения на регион. ИТК выразил протест по поводу того, что движение судов по СЗП, которое не обсуждалось и не согласовывалось с местным населением, может привести в первую очередь к  увеличению загрязнения и повышения риска разливов нефти. После зажигательной речи Помпео в Рованиеми в 2019 году ICC также выпустил заявление, в котором часто цитируется президент канадского отделения ICC, Моника Элл-Канаюк, которая объяснила: Канадский суверенитет основан на соглашениях о земельных претензиях инуитов и короны, а также на более чем четыре тысячелетия землепользования и заселения инуитами всего региона […] суверенитет основан на договорах и конструктивных соглашениях, признающих как суверенитет инуитов, так и суверенитет Канады над Арктикой, включая Северо-Западный проход [13].

Элл-Канаюк напомнила о заявлении, сделанном Джо Кларком в 1985 году, в котором он отметил, что суверенитет Канады в Арктике неделим. Он охватывает сушу, море и лед. Он расширяется без прерывания на обращенные в сторону моря побережья арктических островов. Эти острова соединены, а не разделены водами между ними. Они соединяются в течение большей части года льдом. С незапамятных времен инуиты Канады использовали и занимали лед, поскольку они использовали и занимали землю. Пресс-релиз ICC заканчивается напоминанием о том, что американцы понимают, что требование квалифицировать СЗП как зону свободного судоходства является нарушением статьи 26 Декларации о правах коренных народов (далее UNDRIP), которая подтверждает право коренных народов на их традиционную территорию. В целом, пресс-релиз призван напомнить США и тем, кто выступает против позиции Канады, что они также выступают против местного коренного населения. Концепция освоения северных территорий стала неотъемлемой частью Основ политики в Арктике и на Севере (далее ANPF) Правительства Канады, в связи с пониманием того, что северная проблема требует северных решений, при этом ANPF объясняет, что все то, что было ранее «сделано Оттавой не было слишком успешным в отношении северной политики и управления. ANPF был разработан совместно с коренными народами, провинциальными правительствами и правительствами территорий наряду с федеральным правительством. Это изменение политического подхода с «сделано в Оттаве» на совместно разработанную структуру демонстрирует сдвиг в подходе к северной политике в целом, и это особенно важно, учитывая, что ANPF должен развивать и модернизировать отношения со всеми субъектами в северной части Канады, через инвестиции и конкретные практические действия до 2030 года. Совместная разработка была направлена на укрепление доверия и отношений между различными партнерами и ANPF и непосредственно ссылается на заявление инуитского активиста и нынешнего генерал-губернатора Канада Мэри Саймон, в которой она упомянула о существовании «долгой истории видений, планов действий, стратегий и инициатив, разрабатываемых «для Севера», а не «с Севером». Таким образом, эта структура была разработана совместно, для Севера и в партнерстве с Севером, с целью полноценного отражения потребностей и приоритетов Севера. ANPF признает, что программа 2019 года предназначена для создания «долгосрочного фундамента для трансформационных изменений, приносящих пользу нашей Арктике, ее коренным народам, северным жителям и всем канадцам» [14]. Если федеральное правительство искренне согласно с текстом заявления и его целями в развитии процветающего северного региона, то это делает абсолютно понятным смысл применения этой схемы совместного решения самой известной проблемы в Канаде: канадского Северо-Западный прохода.