Жуков М.А. ученый секретарь Научного совета АНО «Научно-координационный центр по проблемам Севера, Арктики и жизнедеятельности малочисленных народов Севера» (АНО НКЦ «Север»)
По итогам рабочей поездки в Чукотский автономный округ и Хабаровский край в январе 2024 года Президент Российской Федерации Владимир Путин дал Правительству страны поручение разработать при участии заинтересованных исполнительных органов субъектов Российской Федерации и общественных организаций и утвердить Концепцию устойчивого развития коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока Российской Федерации на период до 2036 года, а также план мероприятий по реализации указанной Концепции, предусмотрев в федеральном бюджете средства на ее реализацию.
Проект концепции подготовило Минвостокразвития России и представило его в сентябре 2024 года на сессии «Жизнь коренных малочисленных народов: сохранить традиции, развивать экономику и повысить качество жизни» в рамках Восточного экономического форума. В настоящее время концепция рассматривается в регионах и одобрена на заседании совета представителей коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока Российской Федерации (далее - малочисленных народов Севера) при главе Республики Саха (Якутия), о чем сообщила 24.10.2024 пресс-служба главы и правительства Республики.
В проекте концепции много правильных слов, но, отметив это обстоятельство, сосредоточимся на том, чего в ней нет или что вызывает возражения.
1. Механический перенос слов из уже циркулирующих в информационном пространстве текстов ведет к сохранению в этом пространстве неудачных оборотов речи или ошибочных положений. Например, в системе гражданского общества этносы как таковые не являются ни субъектом политических отношений, ни субъектом отношений экономических. Субъектами права являются граждане (физические лица); группы граждан, зарегистрированные в установленном порядке (юридические лица); территориальные сообщества граждан, организованные на основе выборного представительства в структуры местного самоуправления и государственного управления (население). В тоже время из текста в текст, из документа в документ уже много лет перекочевывают обороты речи, в которых этносы выступают в роли хозяйствующих субъектов (например, подпункт б) пункта 36 проекта концепции: «обеспечение приоритетного доступа малочисленных народов Севера к рыбопромысловым участкам и охотничьим угодьям, биологическим ресурсам в местах их традиционного проживания и традиционной хозяйственной деятельности») или субъектов публичного права (например, подпункт б) пункта 34 проекта концепции: «участие малочисленных народов Севера в принятии решений, затрагивающих их интересы, в том числе при освоении природных ресурсов в местах их традиционного проживания и традиционной хозяйственной деятельности).
В значительной части случаев в тексте проекта концепции наличествуют необходимые оговорки о том, что речь идет о представителях малочисленных народов Севера или: «из числа малочисленных народов Севера». Но не всегда. Мы ранее неоднократно обращали на эту проблему внимание, например здесь или здесь.
Концепции, с одной стороны, формально источниками права не являются. Но, с другой стороны, будучи руководящими документами, они утверждаются актами органов государственного управления, которые источниками права являются. Поэтому их текст должен быть максимально юридически выверен, дабы не вводить в заблуждение граждан.
2. Значение для малочисленных народов Севера традиционной хозяйственной деятельности и его ядра – традиционного природопользования подразумевается как нечто самоочевидное, но не раскрывается. А значит и выводы из этого обстоятельства делаются недостаточно определенные. Дополнительные права, которыми наделяет отечественное законодательство представителей малочисленных народов Севера, связаны с риском растворения малочисленных этнокультурных общностей в современном индустриальном мире. Права эти по своему содержанию являются льготами и преференциями, которые не предоставляются представителям иных этнокультурных общностей, в отношении которых такие риски не просматриваются. В то же время, данный подход выламывается из общей логики гражданского законодательства в части равенства прав граждан.
Это проявилось, например, в процессе работы над законопроектом «О северном оленеводстве», дважды вносившемся в Государственную Думу Российской Федерации в мае 1997 года и в июле 2002 года, но после длительных дискуссий снятом с рассмотрения в ноябре 1999 года и отклоненным в январе 2009 года. Главным инструментом возражающей стороны было проецирование норм данного законопроекта на другие группы населения и виды деятельности, а главным аргументом было выстраивание аналогии оленеводства с пчеловодством или свекловодством. Внутренне всем была понятна содержательная неправомерность данных аналогий, но с формальной точки зрения эти аналогии выглядят правомерными, а защитники законопроекта аргументов для возражений не видели.
Данная проблема обсуждалась нами на заседаниях рабочих групп по совершенствованию законодательства о территориях традиционного природопользования, о государственной поддержке малочисленных народов Севера, ведущих кочевой образ жизни. Суть предложения была в том, что данные правоустановления фиксируют не национальные права, и даже не права вообще, а экстраординарные меры покровительственного характера, направленные на поддержку бедствующих или находящихся в зоне риска групп населения.
Упомянув законопроект «О северном оленеводстве», нужно указать, что это был проект об оленеводстве малочисленных народов Севера, а не об оленеводстве как таковом, на что указывали ранее. А как же оленеводство не рассматривающихся малочисленными якутов, коми, тувинцев? Ненцев уже почти 50 тыс. человек. Их что, надо будет исключать из перечня малочисленных народов и их традиционное природопользование не поддерживать? По нашему мнению, сферу традиционного природопользования необходимо воспринимать, как самостоятельную специфическую область правового регулирования хозяйствования. Принимаемые в ее рамках законодательные акты должны определять порядок реализации и совмещения прав всех субъектов традиционного природопользования, представлять собой хорошо внутренне увязанную и согласованную систему.
Главное содержание мер покровительственного характера – поддержание условий сохранения компактного расселения в местах исконного проживания тех представителей малочисленных этнокультурных общностей, которые желают проживать на своей малой родине и в кругу своих родных и близких. Условия эти должны включать в себя экономическую среду, способную обеспечивать необходимый уровень жизни. Конечно, этносохраняющий потенциал несет в себе не только традиционное природопользование, а культурная среда в целом. Но традиционное природопользование – ее ресурсный фундамент и в этом плане является ключевым звеном.
Время обуславливает новые запросы, новые проблемы, новые стандарты жизни и стремления людей. Условия рынка диктуют жесткую конкуренцию и очень высокие требования к свойствам производимой продукции. Представители малочисленных народов Севера не войдут в современную экономику, опираясь только на собственные ресурсы. Ахиллесова пята традиционного природопользования в том, что оно не несет в себе опыта современных рыночных отношений и опирается на достаточно ограниченные природные ресурсы. Биопродуктивность на Севере и Арктике в пересчете на единицу площади существенно ниже, чем в более южных регионах.
3. Мало произвести достаточное количество продукции, ее еще и продать надо. В социалистическом хозяйстве функции организации сбора и переработки продукции традиционного природопользования, а также встречного товарообмена брало на себя государство, зачастую дотируя производство. После его ухода из сферы хозяйственной деятельности в большинстве регионов произошла деградация традиционного хозяйства. Его продукцию невозможно было продать в необходимых количествах и за приемлемую цену из-за низкой степени переработки и транспортных издержек. В этих условиях лучше всего традиционное хозяйство сохранилось не там, где оно было предоставлено самому себе, а в эпицентрах активной добычи наиболее рентабельных минеральных ресурсов. Именно в пересеченных дорогами и трубопроводами, истыканных буровыми вышками тундрах Ненецкого и Ямало-Ненецкого АО оленеводство не только сохранило свои объемы производства, но и увеличило их. Во всех остальных местах оленеводство пережило сильнейший удар, и лишь теперь с трудом восстанавливается.
Для воплощения в жизнь задач прорывного развития всей сферы традиционного природопользования необходим ее инновационный апгрейд, в рамках которого традиционным является объект хозяйствования (биоресурсы), а предметом инновации – добыча и, одновременно, воспроизводство биоресурсов, технология переработки и линейка продукции. Более того, знания взрослых членов семей более не способны обеспечить подрастающее поколение всеми техническими навыками традиционного хозяйствования на современной технической и технологической базе. Необходимо создавать соответствующую систему профессионально-технического образования. Этим вопросам посвящен ряд текстов:
В целях реализации предложенного подхода на практике была предложена в Республике Саха (Якутия) реализация пилотного проекта по глубокой переработке возобновляемых природных растительных и животных ресурсов Арктики и Субарктики с использованием инновационных биотехнологий и получением конечной продукции с высокой добавленной стоимостью и потребительской ценностью:
4. Федеральный закон от 13.07.2020 № 193-ФЗ «О государственной поддержке предпринимательской деятельности в Арктической зоне Российской Федерации» противоречит задачам и принципам устойчивого развития арктических территорий, так как не поддерживает уже существующие в АЗРФ группы населения и созданные ими хозяйствующие субъекты, а стимулирует только новые инвестиции и новых, приходящих извне инвесторов. Инвестиции в расширение уже ведущейся деятельности, в инновационное обновление уже функционирующих производств никак не поддерживаются. Коренное и местное население, его уже сложившиеся сферы производственных навыков и экономической активности оказались в дискриминируемом положении относительно вновь приходящих на территорию АЗРФ инвесторов, для которых любой вид деятельности новый, и они статус «резидент АЗРФ» получают автоматически в отличие от коренного и местного населения в российской терминологии, которые в международной практике все вместе объединяются понятием «indigenous peoples». В результате закон не только не выравнивает конкурентные условия между арктическими и неарктическими регионами, но и вносит внутрь самих арктических регионов неравенство конкурентных условий между резидентами и нерезидентами АЗРФ. Таким образом, создаются правовые основы экономической сегрегации и дискриминации хозяйствующих субъектов по признаку времени начала их деятельности.
Главной проблемой субъектов традиционного природопользования и традиционной хозяйственной деятельности является пп.1. п. 6 ст. 9, в соответствии с которым индивидуальный предприниматель или юридическое лицо планирует реализовать в АЗРФ новый инвестиционный проект либо указанные в заявке виды предпринимательской деятельности являются для него новыми, то есть не осуществлялись им до даты направления заявки. У субъектов традиционного природопользования и традиционной хозяйственной деятельности остается единственный шанс – оленеводам стать рыболовами или косторезам стать танцорами. Это сущее издевательство и малореально на практике, так как субъекты традиционного природопользования обычно осваивают весь спектр доступных природных ресурсов - оленеводы и охотятся, и рыбу ловят, и растительные ресурсы заготовляют в той мере, в которой в данной местности соответствующие ресурсы наличествуют. И что им прикажете делать?
11 марта 2020 года на заседании рабочей группы Государственной Думы нами было сделано следующее предложение. Налоговые поступления от субъектов традиционного природопользования настолько незначительны, что находятся за гранью математической погрешности расчетов будущих налоговых поступлений. Их утрата никак не скажется на бюджетной устойчивости регионов и страны в целом. Соответственно, ничто не мешает предоставлять субъектам традиционного природопользования статус резидента АЗРФ автоматически, что позволит федеральной власти хотя бы частично сохранить лицо перед жителями Арктики в самом остром и щепетильном вопросе. Представитель ведомства сказал, что мы уже решили не предоставлять статус старым бизнесам. При этом он добавил, что на Дальнем Востоке ведомство научилось хорошо распознавать старые проекты, маскирующиеся под новые и не допускать получения ими статуса «резидент». Депутат Государственной Думы, Президент Ассоциации коренных малочисленных народов Севера Г.П. Ледков в ответ на это сказал, что мы (коренные народы Севера) со своим оленеводством никогда не получим статус резидента на нашей же собственной земле.
Данная ситуация несет в себе риск серьезных внешних и внутренних политических издержек. Выделение АЗРФ в составе территорий страны было осуществлено в связи с возникновением у нашей страны международных обязательств в рамках Арктического Совета в сфере охраны окружающей среды и обеспечения условий устойчивого развития арктических регионов в интересах населения этих регионов. При этом одним из принципов деятельности Арктического Совета является недопущение принесения в жертву общемировым и общенациональным интересам интересов населения арктических регионов. Но в рамках обсуждаемого закона именно это и произошло. Вопрос рассмотрен:
