Жуков М.А. член Совета по Арктике и Антарктике при Совете Федерации
Успешна ли государственная политика в Арктике?
IV Международный арктический форум «Арктика – территория диалога» в Архангельске оставил сложное впечатление периферийного благополучия на фоне туманных неопределенностей в смысловом ядре государственной политики. Президент России В.В. Путин на достойном уровне обеспечил международный уровень участия и взаимодействия. Важно. Очень Важно. Но наша собственная деятельность на собственных арктических территориях не может быть замещена никакими успехами в сфере международного сотрудничества. Успешную деятельность в Арктике демонстрировали экологи, геологи, ресурсопользователи, транспортники, производственники, энергетики. Но в части выстраивания системы государственного управления и законодательного обеспечения этой деятельности, как был разброд и шатание, так и остается. Обеспечивающее организационную деятельность в Арктике Минэкономразвития России в очередной раз подставило председателя Государственной комиссии по вопросам развития Арктики, Заместителя Председателя Правительства России Д.О. Рогозина.
На заседании Государственной комиссии по вопросам развития Арктики 13 декабря 2016 года Д.О. Рогозин заявил, что «Системные и выверенные решения Государственной комиссии сводятся «на ноль» отсутствием должного исполнения» и предупредил: «Больше заниматься призывами не буду, давать очередные китайские предупреждения тоже не собираюсь». Говоря о планируемом в Архангельске форуме «Арктика — территория диалога» он подчеркнул: «Вот там и подведём итоги нашей деятельности. Причём персонально, по зонам ответственности, объективно — ничего личного. Возможно, тем, кто пытался отморозиться от работы в госкомиссии, придётся дальше морозиться в виде постоянно действующих экспедиций на дрейфующих льдах».
Посмотрим на подведенные итоги. Публикация от 29 марта 2017 года на Ленте ВПК (информационный проект коллегии Военно-промышленной комиссии) под заголовком «Государственная комиссия решила найти для Арктики хозяина» передает позицию Д.О. Рогозина, изложенную в рамках IV Международный арктический форум «Арктика – территория диалога», следующим образом:
«Развитие Арктики требует взаимодействия между ведомствами, компаниями и региональными властями, которое станет возможным при создании единого координирующего органа и принятия закона об Арктике»;
«Нужен хозяин, начальник, госзаказчик, как хотите его называйте. Если Минэкономразвития его не предложит, то я думаю, что завтра это сделает президент»;
«Везде должен быть хозяин, тогда будет порядок»;
«…нужно навести порядок при реализации проектов в Арктике: развитие Северного морского пути, опорных зон и других арктических проектов должно быть под контролем конкретных структур, которые будут отвечать за их реализацию»;
«…нужно додумать механизм управления и контроля» (в сфере арктических проектов РФ);
«Найти решение придется, потому что в любом случае такие крупные проекты не могут быть без хозяина».
Рогозин поддержал предложение Чилингарова, подчеркнув, что освоение Арктики также нуждается в постоянно действующем координирующем органе, роль которого может быть определена в законе.
Одновременно, в материале от 30 марта 2017 года «Рогозин не уверен в необходимости создания Министерства Арктики» журналист агентства ТАСС следующим образом изложил содержание беседы с Д.О. Рогозиным: «Сложно себе представить, что может быть какой-то один всеобъемлющий хозяин для Арктики, — сказал он, отвечая на вопрос, нужен ли арктическому региону «единый хозяин» в лице специального Министерства Арктики. — Но существующие интересы, которые явно усилились в последнее время и обросли соответствующими технологиями, конкретными проектами требуют, безусловно, системного подхода, комплексного анализа и координации воплощения».
Таким образом, с одной стороны констатируется острая потребность в едином организующем и координирующем центре, а с другой стороны констатируется невозможность и нецелесообразность создания министерства Арктики. При этом Д.О.Рогозин говорит, что если Минэкономразвития России не предложит вариант «хозяина Арктики», то завтра это сделает президент.
Печально наблюдать, как высшее руководство страны запуталось буквально в 3 соснах. Лично к Рогозину претензий меньше всего. Его можно упрекать только в долготерпении и повышенной гуманности к подчиненным, которые проваливают его задания и ставят его в неудобное положение раз за разом. Он же хоть и начал уже грозить тем: «…кто пытался отморозиться от работы в госкомиссии, придётся дальше морозиться в виде постоянно действующих экспедиций на дрейфующих льдах», но как человек добрый угрозы не исполнит. Да и нельзя этих людей на льдину. Это автор, проведший 20 лет в экспедициях на Севере и в Арктике и как начальник экспедиционных отрядов шкурой отвечавший за жизнь и здоровье своих подчиненных, ежели что - на льдине выживет. Московские же «арктиковеды по должности» из Минэкономразвития России там и суток не протянут. Их вообще нельзя в Арктику. Из соображений гуманности. И не только к ним. Но давайте разбираться с проблемой по пунктам.
1. Может ли технически в России быть министерство Арктики?
Конечно, может. Есть же у нас Министерство Российской Федерации по развитию Дальнего Востока, в зону ответственности которого входит Дальневосточный федеральный округ, включающий в себя 9 субъектов Российской Федерации. Ведомство отвечает за федеральную целевую программу «Экономическое и социальное развитие Дальнего Востока и Байкальского региона на период до 2025 года». Соответственно, в зону ответственности Миндальвостокразвития России входят еще 3 субъекта Российской Федерации, входящие в Сибирский федеральный округ. Ну и чем это принципиально отличается от Арктической зоны Российской Федерации? Ответ – ничем.
2. Есть ли в России министерство Арктики?
По существу оно уже есть - Миндальвостокразвития России. Восточная половина территории Арктической зоны Российской Федерации простирается с запада на восток от 1110 восточной долготы до 1700 западной долготы (всего 790 долготы) и входит в состав Дальневосточного федерального округа. Западная же часть арктической зоны страны, простирается с запада на восток от 300 восточной долготы до 1110 восточной долготы - всего 710 долготы. Таким образом, в сфере ведения Миндальвостокразвития России уже находится 53% Арктической зоны Российской Федерации по ее протяженности с запада на восток. Логично было бы передать в ведомство и остальные 47% арктической зоны страны, распространив на нее систему мер, применяемых в отношении Дальнего Востока. Нет ни правовых, ни политических оснований разделять Арктическую зону Российской Федерации на две части по набору применяемых инструментов развития. Содержательным основанием является то, что по своим характеристикам арктические регионы и регионы Дальнего Востока России отличаются незначительно. Общими для них являются: суровая природа, жесткие климатические условия, низкая плотность населения, слабо развитая инфраструктура, действие факторов «северного удорожания», проживание коренных народов Севера и огромное ресурсное богатство, которое необходимо поставить на службу Родине.
3. Если не Миндальвостокразвития России, то кто тогда министерство Арктики?
То, что 53% Арктической зоны Российской Федерации по протяженности с запада на восток находится в сфере ведения Миндальвостокразвития России, не является тайной. Автор указывал на это и сотрудникам Миндальвостокразвития России, и членам Совета по Арктике и Антарктике при Совете Федерации, описал в статье «Материалы к концепции проекта федерального закона «Об ускоренном развитии Арктической зоны Российской Федерации». Отсутствие какой-либо реакции понятна - ставятся под вопрос функции Минэкономразвития России. Но если мы признаем, что министерство Арктики – это Минэкономразвития России, то мы должны задать себе целый ряд вопросов. И первый из них – почему тогда Д.О.Рогозин, руководители Совета по Арктике и Антарктике, руководители арктических регионов требуют и ищут «хозяина Арктики»? Ответ очевиден. Никто не рассматривает Минэкономразвития России в этом качестве. Тогда надо задать следующий вопрос – почему? Ответ тоже всем хорошо известен, но никем не произносится вслух.
13 сентября 2004 года указом Президента России № 1168 было создано Министерство регионального развития Российской Федерации. 8 сентября 20014 года указом Президента России № 612 ведомство было упразднено. 10 лет деятельности министерства для Арктики – потерянное десятилетие. Что за эти 10 лет было сделано? В 2013 году была принята Стратегия развития Арктической зоны Российской Федерации и обеспечения национальной безопасности на период до 2020 года, которая после целого ряда многолетних провалов была подготовлена специалистами Совета по изучению производительных сил (СОПС) МЭР/РАН под так и неисполненное обещание впоследствии найти способ с ними расплатиться. 21 апреля 2014 г. № 366 постановлением Правительства России утверждена уже не актуальная Государственная программа Российской Федерации «Социально-экономическое развитие Арктической зоны Российской Федерации на период до 2020 года», которая представляла собой простую аналитическую справку. В ней были собраны программные мероприятия в Арктике других государственных программ. Известность же этот документ в кругу узких специалистов получил только как правовой казус. Он утвердил состав Арктической зоны Российской Федерации за 11 дней до указа Президента России В.В. Путина от 02.05.2014 № 296 «О сухопутных территориях Арктической зоны Российской Федерации».
Что касается подготовленного Минрегионом указа, то он с точки зрения состава Арктической зоны Российской Федерации является географическим абсурдом (см. раздел Районирование Арктики), а с точки зрении государственной политики на арктических акваториях – грубой ошибкой (см. «Никакого Северного морского пути в Арктической зоне Российской Федерации нет!»; «Сухопутная» Арктика. Стране снова нужен Петр с топором»). С точки же зрения государственной политики в сфере межнациональных отношений подготовленный Минрегионом указ вообще не выдерживает никакой критики. К территориям с преимущественно русским населением подход был более чем либеральный, а вот к ряду национальных образований – более, чем жесткий. Зачем профильное ведомство провоцировало справедливое недовольство национальной интеллигенции и раскачивало общественные настроения в и без того непростой период существования государства?
Подведем итог. За 10 лет Минрегион России сумел подготовить лишь один более или менее внятный документ объемом 25 станиц, и то, договорившись о помощи с ныне уволенными специалистами ныне полуразрушенного СОПС МЭР/РАН. За скоро уже трехлетний период деятельности Минэкономразвития России в качестве отвечающего за арктическую проблематику ведомства в полной мере проявила себя тенденция «следования путем Минрегиона». Еще осенью 2014 года курирующему арктическую тематику замминистру Минэкономразвития России было рекомендовано встретиться с автором как с работавшим ранее в Минэкономразвития специалистом-арктиковедом. Поскольку в этот период бывшие сотрудники Минрегиона уже потоком шли на работу в Минэкономразвития, были все основания ожидать, что общий стиль деятельности Минрегиона будет в Минэкономразвития сохранен. Об этой опасности автор и предупредил замминистра, чем вызвал его явное неудовольствие. Но именно так и получилось. Например, полностью был сохранен стиль взаимодействия с экспертным сообществом. На межведомственные и внутриведомственные совещания собирались эксперты. Части экспертов давали слово на 3-5 минут, а потом практически все сказанное игнорировали, но при этом по документам все решения чиновников как бы подкреплялись совокупным мнением экспертов.
4. Изменит ли ситуацию передача арктической тематики в Миндальвостокразвития России?
Может быть да, а может быть и нет. Автору пришлось принимать активное участие в разработке Миндальвостокразвития России федеральной целевой программы (ФЦП) «Социально-экономическое развитие Курильских островов (Сахалинская область) на 2016 - 2025 годы», утвержденной постановлением Правительства России от 4 августа 2015 г. № 793. Не будучи сотрудником ведомства, автор некоторое время ходил в него как на работу, чтобы помочь разработать проект данной ФЦП в обозначенные поручением сжатые сроки. Полученное впечатление сводится к тому, что профессионально подготовленных специалистов, хорошо знающих специфику объекта государственного управления в ведомстве остро не хватает. Успех работы над ФЦП определился тем, что замминистра Миндальвостокразвития К.И.Степанов привел с собой из Минэкономразвития профессионального географа, работавшего в сфере территориального устройства, затем в Госкомсевере России, а после ликвидации Госкомсевера в 2000 году – в профильных подразделениях Минэкономразвития, и участвовавшего в 2001-2004 годах вместе с автором этих строк в разработке и реализации программ развития Курильских островов. Но сейчас этот специалист на пенсии и нет никакой уверенности, что в ведомстве есть хоть кто-либо сопоставимый по совокупности специальных знаний и опыта работы.
Причины провала работы Минрегиона России, а за тем и Минэкономразвития России очевидны. Они вызваны полным отсутствием профильных специалистов-арктиковедов с опытом работ в соответствующих сферах деятельности. О решающей роли кадров и важности понимания физической сущности объекта государственного управления на IV Международном арктическом форуме «Арктика – территория диалога» говорил ректор Воронежского государственного технического университета С.А. Колодяжный. Об этом же в интервью «Я бы доверил создание закона «Об Арктической зоне» опытному «морскому волку» от 29 марта 2017 года сказал информационному агентству «Arctic info» директор Центра экономики Севера и Арктики СОПС МЭР/РАН А.Н. Пилясов. Он заявил, что: «Мы снова наблюдаем инфляцию слов вместо прорыва, перепев старых истин без создания нового качества» и подчеркнул, что: «… люди … обладают правовыми, но не арктическими компетенциями». Даже имея опыт управления невозможно осуществлять его эффективно, если ты не знаешь объект государственного управления, не понимаешь присущих ему алгоритмов функционирования.
5. Может ли министерство Арктики реализовать все возлагаемые на него надежды и пожелания?
Ответ также очевиден – не сможет. Процитируем Д.О. Рогозина еще раз: «Развитие Арктики требует взаимодействия между ведомствами, компаниями и региональными властями, которое станет возможным при создании единого координирующего органа и принятия закона об Арктике». Очевидно, что никакое министерство этого обеспечить не может хотя бы уже потому, что министерства находятся в формально равном положении и такой уровень координации может обеспечить только уровень заместителя Председателя Правительства России, которым Д.О. Рогозин и является. Таким образом, теоретически хозяином Арктики является Государственная комиссия по вопросам развития Арктики. Но на практике это не так. Повторим сказанное Д.О. Рогозиным: «Системные и выверенные решения Государственной комиссии сводятся «на ноль» отсутствием должного исполнения». Почему так Рогозин также объяснил, отметив, что Госкомиссия по Арктике собирается лишь периодически и не может «постоянно сидеть и держать дубину в руке и «гонять» какой-то проект. Действительно, в том виде, в котором Госкомиссия существует, она представляет собой инструмент согласования и не более того. Инструментов организационной деятельности и контроля Госкомиссия не имеет. В период создания Госкомиссии автор неоднократно говорил, что ей нужен свой исполнительный секретариат, без которого она не сможет действовать эффективно. Но на секретариате сэкономили, его функции фактически были возложены на Минэкономразвития России которое с ними категорически не справилось. Интересно, трехлетний тестовый период достаточен или как в случае с Минрегионом России будем ждать 10 лет?
Заключение
По нашему мнению хозяином Арктики является и должна оставаться далее Государственная комиссия по вопросам развития Арктики и ее председатель Д.О. Рогозин. Для того, чтобы этот номинальный факт превратился в реальность Госкомиссия должна получить собственный инструмент организационной и контрольной деятельности. Для этого Госкомиссии необходим секретариат, наделенный организационно-распорядительными полномочиями. Структура секретариата может обсуждаться с учетом его детально прописанного функционала. В условиях режима экономии бюджетных средств ставки в секретариат могут быть переданы из Минэкономразвития России как неэффективно используемые в этом ведомстве.
