Жуков М.А.
8 декабря 1991 года тремя учредителями СССР — Республикой Беларусь, РСФСР и Украиной в резиденции Вискули в Беловежской Пуще было заключено Беловежского соглашения о роспуске СССР и создании Содружества Независимых Государств. Этим соглашением на территории СССР завершился период существования социалистической экономической системы и начался этап существования в условиях капитализма, с радикальным изменением всех экономических отношений. В наследство этому этапу осталось сложное и многовекторное наследство, в котором модель централизованного планового экономического хозяйствования оказалась разбавлена нововведениями периода перестройки и гласности, кратко описанными в предыдущем тексте «Государственная политика по поддержке коренных малочисленных народов Севера Российской Федерации в конце ХХ века в период существования СССР».
Главным наследием предыдущего этапа стал орган управления, планирования и согласования - Государственный комитет РСФСР по социально-экономическому развитию Севера (Госкомсевер РСФСР), который был образован в августе 1990 года на основании Закона РСФСР от 14.07.1990 № 101-I «О республиканских министерствах и государственных комитетах РСФСР» в целях разработки и реализации государственной политики, направленной на развитие северных и арктических территорий и поддержку коренных малочисленных народов в новых экономических условиях. Постановление Совета Министров РСФСР от 27.12.1990 № 615 «Вопросы Государственного комитета РСФСР по социально-экономическому развитию Севера» определило круг полномочий ведомства, которые были дополнены и детализированы Постановлением Совета Министров РСФСР от 14.06.1991 № 329 «Об утверждении Положения о Государственном комитете РСФСР по социально-экономическому развитию Севера».
Постановлением Правительства Российской Федерации от 01.07.1992 № 457 «Вопросы Государственного комитета Российской Федерации по социально-экономическому развитию Севера» Госкомсевер был приведен после 8 декабря 1991 года к формату, соответствующему новой системе государственного управления. Постановление было принято в целях реализации постановления VI Съезда народных депутатов Российской Федерации «О социально-экономическом положении районов Севера и приравненных к ним местностей», постановившего:
- создать координационный совет по социально-экономическому развитию Севера в составе уполномоченных ведомств Российской Федерации, республик в её составе, краевых, областных, окружных органов управления, а также общественных организаций;
- образовать региональные отделы по вопросам развития Севера в субъектах Российской Федерации, расположенных в районах Севера и финансировать их в соответствии с Постановлением Совета Министров РСФСР от 27.12.1990 № 615;
- установить, что министерства и ведомства Российской Федерации при разработке проектов законодательных и других нормативных актов по развитию и освоению районов Крайнего Севера и приравненных к ним местностей обязаны согласовывать их с Госкомсевером России;
- определить приоритеты использования средств Фонда регионального развития и финансирования дополнительных мероприятий по развитию регионов Севера, направляя их строго по целевому назначению в первую очередь на поддержку рыночных структур, создание малых и средних предприятий, фермерских хозяйств, возрождение и развитие традиционных отраслей хозяйствования малочисленных народов Севера, а также на проведение научно-исследовательских и конструкторских работ по проблемам Севера;
- поручить Министерству финансов Российской Федерации предусматривать средства для международного сотрудничества в Арктике и Антарктике;
- материально-техническое обеспечение предприятий и организаций Госкомсевера России осуществляется в порядке, предусмотренном Постановлением Совета Министров РСФСР от 23.10.1991 № 558.
Указом Президента Российской Федерации от 30.09.1992 № 1148 «О структуре центральных органов федеральной исполнительной власти» Госкомсевер России был именован в Государственный комитет Российской Федерации по социально-экономическому развитию Севера в рамках масштабной реформы структуры федеральных органов исполнительной власти на начальном этапе «шоковой терапии» в постсоветской России, в рамках общего указа № 1148 о реорганизации центральных органов власти. Постановлением Правительства Российской Федерации от 25.12.1992 № 1018 «Об утверждении Положения о Комитете Российской Федерации по социально-экономическому развитию Севера» Госкомсевер России получил новое наименование (сокращенно - Комитет Севера России), а в новом положении были уточнены формулировки целей, задач и полномочий, которые в целом остались все теми же.
Законом Российской Федерации от 23.06.1993 № 5225-1 «О реорганизации Комитета Российской Федерации по социально-экономическому развитию Севера» Комитет Севера России был реорганизован в Государственный комитет Российской Федерации по социально-экономическому развитию Севера и Комитет Севера России вновь стал Госкомсевером России. Преобразование было произведено в соответствии со статьей 21 Закона Российской Федерации от 22.12.1992 № 4174-1 «О Совете Министров - Правительстве Российской Федерации».
Постановлением Правительства Российской Федерации от 10.11.1993 № 1151 «Об утверждении Положения о Государственном комитете Российской Федерации по социально-экономическому развитию Севера» было утверждено обновленное положение Госкомсевера. Ключевыми его задачами являлись: формирование и проведение единой социально-экономической политики в районах Крайнего Севера и приравненных к ним местностях; создание условий для всестороннего развития малочисленных народов Севера, защита их прав, законных интересов, традиционных уклада жизни и культуры; развитие традиционных отраслей хозяйствования (оленеводство, охота, рыболовство и др.) как основы жизнедеятельности; содействие развитию производственной и социальной инфраструктуры северных территорий. Для выполнения этих задач госкомитет имел следующие полномочия: разрабатывать государственную концепцию и российские программы развития северных территорий; координировать деятельность различных министерств и ведомств в этом направлении; участвовать в экспертизе проектов освоения Севера.
Указом Президента Российской Федерации от 10.01.1994 № 66 «О структуре федеральных органов исполнительной власти» функции Государственного комитета Российской Федерации по делам федерации и национальностей и Государственного комитета Российской Федерации по социально-экономическому развитию Севера были переданы образуемому на основе слияния этих комитетов Министерству Российской Федерации по делам национальностей и региональной политике.
Указом Президента Российской Федерации от 21.11.1995 № 1169 «О Государственном комитете Российской Федерации по вопросам развития Севера» Государственный комитет Российской Федерации по вопросам развития Севера был воссоздан (просуществует до июля 1997 года) при том, что Министерство Российской Федерации по делам национальностей и региональной политики просуществовало до 1996 года. Постановление Правительства Российской Федерации от 13.01.1996 № 22 «О Государственном комитете Российской Федерации по вопросам развития Севера» принято во исполнение Указа Президента Российской Федерации от 21.11.1995 № 1169, оформив Госкомсевер России в системе федеральных органов исполнительной власти. Цель воссоздания Госкомсевера России - обеспечение условий реализации государственной политики по социально-экономическому развитию северных территорий. Ключевые задачи ведомства включали: усиление государственного регулирования и межотраслевой координации в этой области; создание условий для повышения эффективности использования природных ресурсов; улучшение условий жизни населения северных регионов; всестороннее развитие экономики и культуры малочисленных народов Севера – т.е. все те же самые цели и задачи, которые ставились перед Госкомсевером России ранее.
Министерство региональной политики Российской Федерации (Минрегион России) было образовано Указом Президента Российской Федерации от 22.09.1998 № 1142 «О структуре федеральных органов исполнительной власти», который был издан вскоре после назначения Евгения Максимовича Примакова Председателем Правительства Российской Федерации и утверждал структуру его правительства. Постановлением Правительства Российской Федерации от 12.11.1998 № 1322 «Вопросы Министерства региональной политики Российской Федерации» было утверждено положение о министерстве, которое определялось как федеральный орган исполнительной власти, осуществляющий выработку и реализацию государственной политики в сфере регионального развития, координацию действий федеральных и региональных органов власти по вопросам социально-экономического развития субъектов Российской Федерации, межбюджетных отношений и выравнивания бюджетной обеспеченности. Министерство региональной политики являлось правопреемником существовавшего ранее Министерства региональной и национальной политики в части функций, связанных с региональной политикой. Вопросы национальной политики были переданы в отдельное Министерство национальной политики.
Основными задачами министерства были определены:
- разработка и реализация государственной региональной политики, направленной на обеспечение единого экономического, социального и правового пространства;
- анализ социально-экономического развития регионов, выявление диспропорций и подготовка предложений по их устранению;
- участие в формировании и реализации федеральных целевых программ регионального развития, включая программы для депрессивных и отсталых территорий;
- координация межбюджетных отношений, подготовка предложений по распределению средств Федерального фонда финансовой поддержки субъектов Федерации (трансфертов).
- взаимодействие с органами власти субъектов Федерации и органами местного самоуправления по вопросам комплексного развития территорий;
- методическое обеспечение регионального стратегического планирования, содействие внедрению стандартов качества жизни и услуг.
В качестве основных функций были определены:
- мониторинг и прогнозирование регионального развития, подготовка ежегодных докладов в Правительство Российской Федерации;
- разработка и сопровождение федеральных программ, контроль их исполнения;
- участие в расчёте индексов бюджетных расходов и налогового потенциала регионов, обоснование дотаций, субсидий и субвенций;
- разработка проектов законов и подзаконных актов по вопросам региональной политики, территориального планирования, разграничения полномочий;
- согласование планов федеральных ведомств, затрагивающих региональное развитие; образование межведомственных комиссий;
- создание и ведение банка данных о социально-экономическом положении субъектов Федерации.
В условиях финансового кризиса и продолжавшегося процесса административных реформ министерство просуществовало недолго. Уже в мае 1999 года оно было реорганизовано Указом Президента Российской Федерации от 25.05.1999 № 651 «О структуре федеральных органов исполнительной власти», предусматривавшим среди прочего воссоздание Государственного комитета Российской Федерации по делам Севера и передачи части функций в сфере национальных отношений в новообразованное Министерство по делам федерации и национальностей Российской Федерации. Во исполнение указа было принято Постановление Правительства Российской Федерации от 03.08.1999 № 889 «Вопросы Государственного комитета Российской Федерации по делам Севера», которое определило задачи комитета: межотраслевая координация при формировании и реализации региональной политики в районах Севера, федеральные целевые программы, создание условий для эффективной хозяйственной деятельности, рациональное использование природных ресурсов, жизнеобеспечение населения районах Севера, защита прав коренных малочисленных народов. Также в ведение Госкомсевера России передали ФГУ «Всероссийский научно-координационный центр по комплексным проблемам Севера, Арктики и жизнедеятельности малочисленных народов Севера» (ФГУ «ВНКЦ «Север»), который был создан по инициативе заместителя Госкомсевера России, почетного полярника Павла Хаскельевича Зайдфудима Постановлением Правительства Российской Федерации от 22.06.1992 № 419 в целях научного обеспечения деятельности Госкомсевера России. Слово «комплексным» впоследствии будет сокращено при очередной перерегистрации.
В очередной раз Госкомсевер России был упразднен в рамках масштабной административной реформы, направленной на оптимизацию федеральной структуры власти, осуществляемую Указом Президента Российской Федерации от 17.05.2000 № 867 «О структуре федеральных органов исполнительной власти». В рамках этой реформы функции Госкомсевера были переданы Министерству экономического развития и торговли Российской Федерации (Минэкономразвития России – МЭРиТ РФ), которому были переданы вопросы социально-экономического развития регионов и Министерству по делам федерации, национальной и миграционной политики Российской Федерации, которому была передана сфера государственной национальной политики и защиты прав коренных малочисленных народов. Постановлением Правительства Российской Федерации от 21.12.2000 № 990 «Об утверждении положения о Министерстве экономического развития и торговли Российской Федерации» и Приказом МЭРиТ РФ и Минимущества России от 16 февраля № 36/31 ФГУ «Всероссийский научно-координационный центр по проблемам Севера, Арктики и жизнедеятельности малочисленных народов Севера» («ВНКЦ «Север») был передан в подведомственность МЭРиТ РФ.
В сентябре 2004 года было образовано Министерство регионального развития Российской Федерации (Минрегион России), куда были переданы предметы ведения ФГУ «ВНКЦ «Север». Минрегион России обратился в Правительство Российской Федерации с просьбой передать ему ФГУ «ВНКЦ «Север», одновременно приняв решение перепрофилировать его в Дирекцию федеральных целевых программ, уничтожив его таким образом как научную организацию. В этой связи в августе 2005 года коллектив ФГУ «ВНКЦ «Север» учредил АНО «Научно-координационный центр по проблемам Севера, Арктики и жизнедеятельности малочисленных народов Севера «Север» («НКЦ «Север») в целях продолжения научно-экспертного и информационного обеспечению деятельности по государственному управлению на Севере и в Арктике. В итоге проект решения Правительства Российской Федерации о передаче ФГУ «ВНКЦ «Север» МЭРиТ РФ в Минрегион России было изменено на решение о ликвидации ВНКЦ «Север». Распоряжением Правительства Российской Федерации от 26.11.2008 № 1752-р (в ред. распоряжения Правительства Российской Федерации от 20.08.2009 № 1215-р) и приказом МЭРиТ РФ от 20.11.2009 № 479 ФГУ «ВНКЦ «Север» был ликвидирован. АНО НКЦ «Север» продолжает функционировать.
Регулярные ликвидации и воссоздания Госкомсевера России связаны с воплощаемыми в жизнь принципами рыночный экономики в их радикальной форме без учета специфики территорий. Районы Крайнего Севера и приравненные к ним местности потому и являются территориями нового хозяйственного освоения (если вести отсчет с XIX века), что они отдалены от староосвоенных территорий и дискомфортны в сравнении с ними по условиям хозяйствования и жизнедеятельности. Преодолеваются эти сложности дополнительным расходованием человеческих усилий, материальных и финансовых средств, что в конечном итоге можно выразить через удорожание, являющееся по своей природе внеэкономическим. А это обстоятельство генерирует неравенство конкурентных условий хозяйствования, что по цепочкам причин и следствий ведет к нежеланию конкретных хозяйствующих субъектов инвестировать в менее прибыльный бизнес и трудиться в более сложных условиях. В начале 90-х годов это вылилось даже в заявление с весьма высоких трибун о необходимости ухода с «ненужных и чрезмерно дорогих» в освоении «северов», хотя именно в них сосредоточены основные запасы критически важных для экономики сраны природных ресурсов.
Преодолеть внеэкономическое северное удорожание монетарными или организационными инструментами невозможно. Можно только отчасти облегчить ситуацию, не решая проблему принципиально. Главным инструментом является создание инфраструктурной среды общего пользования, что существенно снижает издержки каждого хозяйствующего субъекта в отдельности. Крупные инфраструктурные бизнес-проекты создают локальные очаги такой инфраструктуры, но без участия государства и тут не обходится. В целом же речь может и должна идти о системном экономическом и инфраструктурном освоении территорий в рамках государственно-частного партнерства, где государство должно играть ведущую роль как источник целеполаганий и организатор, т.к. оно заботится об обеспечении национальной экономики в целом необходимыми сырьевыми ресурсами. Либеральная же экономико-идеологическая модель подразумевает свободу хозяйствующего субъекта именно от государства, от его участия в непосредственной деятельности по планированию и реализации экономических проектов.
Естественным и неизбежным следствием такого подхода является растворение национальной экономики в экономике глобальной, в процессе которого командные высоты занимают мощнейшие транснациональные корпорации, вытесняя и поглощая менее мощные национальные хозяйствующие субъекты и реализуя собственную повестку дня. Это мы и видим в странах третьего мира, открывших свою экономику для внешних игроков, формирующих условия неэквивалентного обмена в интересах собственных национальных экономик и территорий (хозяйствующих субъектов, которые не являлись бы резидентами какого-либо государства не существует).
В нашем конкретном случае в периоды времени, когда полномочия передавались федеральным министерствам, они, реализуя общую установку, переводили функционирование региональных экономик с высоким уровнем дискомфортности хозяйствования и жизнедеятельности под режим «общего правила» свободной рыночной экономики и в этих регионах начинались проблемы. Воссозданный Госкомсевер выступал в качестве системного организатора от лица государства - своего рода «бледная тень» Госплана. При всех своих ограниченных возможностях Госкомсевер, мобилизуя государственные ресурсы в системах программных мероприятий, в целом выравнивал ситуацию, закрепляя при этом за собой в экономическом блоке Правительства Российской Федерации образ «черной дыры российского бюджета». Выравнивание ситуации создавало впечатление, что отклонение от «нормы» успешно преодолено и пора опять приводить все механизмы к общему правилу и снова передавать функции федеральным министерствам.
Многократно сменявшиеся в процессе передачи предмета ведения в новые ведомства команды управленцев, на которых возлагались обязанности и полномочия в отношении обобщенных «северов», на старте своей деятельности практически ничего не знали о вверенном им объекте государственного управления и имели очень упрощенное понимание целей и задач государства на этих территориях. Сохранение единства целеполагания и применяемых инструментов управления обеспечивается профильными научными центрами и профильными специалистами. В их отсутствии передача суммы накопленных знаний и управленческой традиции происходит с большими потерями. ФГУ «ВНКЦ «Север» в процессе своих переходов из ведомства в ведомство, отчасти обеспечивал некоторую последовательность направлений деятельности и передачу компетенций. Все зависело от конкретного руководителя ведомства и конкретных установок. Так, Министр экономического развития и торговли Российской Федерации Герман Оскарович Греф счел необходимым располагать собственным экспертным ресурсом, и в почти потерявший свой штат ФГУ «ВНКЦ «Север» из системы РАН перешли ранее уже сотрудничавшие с Госкомсевером России специалисты, дополнившие штат Центра выпускниками Географического факультета МГУ им. М. В. Ломоносова. Таким образом, полной потери управленческой традиции на этом этапе не произошло.
При утверждении в 2001 году автора настоящего текста директором ФГУ «ВНКЦ «Север» состоялась примерно полуторачасовая беседа с министром о проблемах экономики Севера и Арктики, причем главной темой была экономика традиционного хозяйства коренного населения. При этом наиболее интересным для Германа Оскаровича оказался вопрос о финансовом обеспечении инвестиций и оборотных средств за счет кредитов в коммерческих банках. Обсуждали объекты, способные выступать в качестве залога, их природу, свойства и устойчивость капитализации в различных экономических ситуациях. Пришли к согласию с тем обстоятельством, что у ведущего традиционное природопользование коренного населения нет предмета для залога под кредит, который бы отвечал банковским требованиям к его надежности. Единственным условием привлечения банковского капитала к развитию традиционных видов деятельности – федеральные или региональные гарантии, т.е. все те же бюджетные затраты, только в увеличенном виде с учетом той прибыли, которые желают получать коммерческие банки. А откуда гарантированная прибыль, если у этой истории есть еще и другая сторона – неустойчивость условий возвратности кредита из-за повышенного риска неконтролируемого роста издержек или прямой потери капитала, в чем бы он не был выражен.
С другими сферами хозяйствования на Севере и в Арктике в той или иной мере обнаруживается та же самая проблема надежности залога и устойчивости условий возвратности кредита. В этой ситуации участие государства в том или ином объеме оказывается необходимым и достаточным условием, обеспечивающим саму принципиальную возможность организации и реализации экономической деятельности. В каждом конкретном пространстве применительно к каждому конкретному виду деятельности наличествует своя мера надежности залога и устойчивости условий возвратности. В комфортных условиях риски можно компенсировать в рамках ресурсов и отношений хозяйствующих субъектов, установленных обществом правил этих отношений. В дискомфортных условиях наличествует некоторый порог потенциала бизнеса в вопросах компенсируемости рисков и за пределами этого порога их обеспечивает участие государства, поскольку у государства есть инструменты воздействия на экономические и социальные ситуации, которые отсутствуют у хозяйствующих субъектов.
Понимание важности роли присутствия государства в экономических процессах на дискомфортных территориях обеспечило определенную осторожность, с которой МЭРиТ РФ в тот период реформировало систему государственного управления, не доводя до шоковых эффектов, хотя такое и ожидалось. Так, председатель комитета Государственной Думы по проблемам Севера и Дальнего Востока Валентина Николаевна Пивненко отмечала, что ликвидация Госкомсевера ведет к дезорганизации работы, так как специфические проблемы Севера «разбросали» по разным министерствам. Произошла временная приостановка ряда федеральных целевых программ, в частности программа «Дети Севера» полгода не финансировалась. В целом в этот период происходила передача части полномочий в сфере экономической жизни руководящим органам самих северных регионов, но с учетом их бюджетной обеспеченности и потребности в субсидировании, объемы которого необходимо было защищать на федеральном уровне в профильных ведомствах.
Указ Президента Российской Федерации от 09.03.2004 № 314 «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти» ликвидировал существовавшее ранее Министерство по делам федерации, национальной и миграционной политики Российской Федерации, а также Госстрой России. Их функции было решено передать в новое ведомство, которое еще не было создано. Это было осуществлено Указом Президента Российской Федерации от 13.09.2004 № 1168 «О Министерстве регионального развития Российской Федерации», сконцентрировавшем в своих руках функции в сфере: социально-экономического развития субъектов Российской Федерации; федеративных и национальных отношений; защиты прав национальных меньшинств и коренных малочисленных народов; градостроительства и жилищно-коммунального хозяйства.
Несомненным достижением Минрегиона России была разработка Градостроительного кодекса Российской Федерации от 29.12.2004 № 190-ФЗ, осуществленная выпускником Географического факультета МГУ, имевшим длительный опыт работы в сфере градостроительства. Но в отличии от МЭРиТ РФ, Минрегион России решил все делать на Севере и в Арктике с чистого листа и категорически отказался не только от опыта предшественников (который предлагался), но и от их практических наработок. Именно с переходом полномочий к Минрегиону оборвалась линия передачи накопленных в Госкомсевере знаний и навыков.
К моменту возникновения Минрегиона России прошел важный управленческий процесс, подготовлявшийся МЭРиТ РФ посредством передачи полномочий в регионы. Главным объектом государственного управления стали не районы Крайнего Севера и приравненные к ним местности, а Арктическая зона Российской Федерации (АЗРФ), деятельность по оформлению которой в качестве объекта государственного управления и была поручена новому ведомству. Но оно самостоятельно ничего достойного сделать не смогло, проваливая одно поручение за другим. Стратегию развития Арктической зоны Российской Федерации и обеспечения национальной безопасности на период до 2020 года после неоднократного провала поручений (когда поручение не снималось, а денег на него уже более не выделялось) практически бесплатно подготовили для Минрегиона России сотрудники Совета по изучению производительных сил (СОПС) МЭР/РАН – созданного по инициативе академика Владимира Ивановича Вернадского на учредительном заседании 11 октября 1915 года в связи с поражениями страны на фронтах Первой мировой войны в форме Комиссии по изучению естественных производительных сил России (КЕПС). В год своего столетия в 2016 году СОПС был ликвидирован как самостоятельная организация и передан во Всероссийскую академию внешней торговли, подведомственную Министерству экономического развития Российской Федерации (МЭР РФ). Проект федерального закона об АЗРФ Минрегион России подготовить так и не смог, а проект продавленного ведомством Указа Президента Российской Федерации от 02.05.2014 № 296 «О сухопутных территориях Арктической зоны Российской Федерации» был с такими ошибками и непониманием сути вопроса, что даже после многократно внесенных изменений окончательно проблема состава АЗРФ до настоящего времени не закрыта. Десятилетие существования Минрегиона России стало для АЗРФ «потерянным временем» и ведомство было ликвидировано Указом Президента Российской Федерации от 08.09.2014 № 612 «Об упразднении Министерства регионального развития Российской Федерации» с передачей вопросов социально-экономического развития регионов и штатной численности двух департаментов в Минэкономразвития России (МЭР РФ). Вопросы ЖКХ и строительства были переданы воссозданному тем же указом Минстрою России, а национальная политика передана Минкультуры России, откуда позже была передана в Федеральное агентство по делам национальностей (ФАДН).
Указ Президента Российской Федерации от 26.02.2019 № 78 «О совершенствовании государственного управления в сфере развития Арктической зоны Российской Федерации» гласил: «Переименовать Министерство Российской Федерации по развитию Дальнего Востока в Министерство Российской Федерации по развитию Дальнего Востока и Арктики, возложив на него дополнительно функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере развития Арктической зоны Российской Федерации». Причина - «в целях повышения эффективности государственного управления в сфере развития Арктической зоны Российской Федерации». На этот раз недостаточная эффективность деятельности уже МЭР РФ в 2014 - 2018 годах была связана с передачей управленческой традиции Минрегиона России, откуда на открывшиеся в МЭР РФ вакансии перешли сотрудники Минрегиона. Передача на этот раз прошла «успешно» – сотрудники, на которых были возложены вопросы АЗРФ, также полагали, что не боги горшки обжигают и они «сами с усами». Посему за 4 года они не смогли подготовить проект федерального закона об АЗРФ, который был способен пройти экспертный фильтр Совета по Арктике и Антарктике при Совете Федерации, т.е. история с Минрегионом России повторилась. Нужно уточнить, что не востребованные в исполнительных органах государственного управления специалисты ФГУ «ВНКЦ «Север» / АНО «НКЦ «Север» оказались востребованными в органах законодательных и имея детальные знания об объекте государственного управления и его проблемах, они не пропускали откровенную халтуру, а доказательно оппонировать профессионалам непрофессионалы не могли.
Поскольку Минвостокразвития России уже имело опыт работы с арктическими территориями в составе Дальневосточного федерального округа (Якутия и Чукотка) и курировало развитие Северного морского пути, логично было передать полномочия в это ведомство. Будучи географом, автор настоящего текста на всех площадках рассказывал о том, что Дальневосточный федеральный округ простирается с Запада на Восток примерно от 110 градуса восточной долготы на западной границе Якутии до восточной границы Чукотки на 170 градусе западной долготы (всего 80 градусов долготы). Западная часть АЗРФ простирается с Запада на Восток примерно от 30 градуса восточной долготы на западной границе Мурманской области до 110 градуса восточной долготы на западной границе Якутии (всего 80 градусов долготы). Таким образом, половина АЗРФ уже в сфере ведения Минвостокразвития России и надо просто передать ведомству другую половину. Идея эта, став широко известной, в итоге сработала, тем более, что у этого ведомства наличествовали подведомственные организации, реализовывавшие меры по развитию. Их функции были консолидированы в АО «Корпорация развития Дальнего Востока и Арктики».
Нужно уточнить, что пропагандируя идею передачи полномочий по АЗРФ из МЭР РФ в Минвостокразвития России, имели в виду и то обстоятельство, что в этот период в ведомстве наличествовал замдиректора департамента (исполнявший функции директора), который в МЭРиТ РФ был начальником отдела Севера, куда в свою очередь перешел с должности начальника отдела Госкомсевера, имея при этом географическое образование. Таким образом, профильный специалист с большим опытом в ведомстве имелся, но арктическое направление возглавил специалист непрофильный, а профильного отправили на пенсию. Все это закончилось тем, чем и было должно. Минрегион России за 10 лет своего существования не смог подготовить приемлемый проект федерального закона об АЗРФ, МЭР за 4 года не смог, а Минвостокарктика России теперь должна была «кровь из носа» это сделать, так как уже просто скандал – столько лет Правительство Российской Федерации не может «вытрясти» этот политически важный закон из своих ведомств.
Хотя в Минвостокарктике России специалистов не было, уже было известно и понятно, что это закон о механизмах экономического развития, т.к. остальные вопросы в находятся в сфере полномочий других ведомств или проецируются на более обширные территории, нежели АЗРФ. Своей экономической модели у ведомства также не было, как отсутствовало и понимание, какую собственно задачу государство должно решать в АЗРФ в экономической сфере. Было решено, что нужно просто привлекать инвестиции в Арктику, желательно и иностранные. В качестве экономической модели решили взять модель Федерального закона от 29.12.2014 № 473-ФЗ «О территориях опережающего социально-экономического развития в Российской Федерации», почерпнув там формулировки, как уже апробированные в законодательном процессе. Названный закон устанавливает льготные правила экономического регулирования на небольшой, жестко ограниченной территории опережающего социально-экономического развития (ТОСЭР) под инновационные проекты. За пределами индустриального парка (ядра ТОСЭР) его хозяйствующие субъекты с окружающими не конкурируют, не разоряют их за счет неравенства конкурентных условий, а наоборот, создают дополнительные ниши для субподряда.
В случае растягивания механизма ТОСЕР сразу на всю территорию АЗРФ (примерно 30% территории страны), нужно было бы озаботиться равенством конкурентных условий на всей этой территории. Но нет, Федеральный закон от 13.07.2020 № 193-ФЗ «О государственной поддержке предпринимательской деятельности в Арктической зоне Российской Федерации» разделил хозяйствующие субъекты на 2 категории – «резиденты АЗРФ» и «не резиденты АЗРФ». Поскольку перед прохождением законопроекта через слушания в палатах Федерального Собрания был утвержден трехлетний государственный бюджет, в котором были учтены будущие налоги уже функционирующих бизнесов, было принято предложение Минфина России поддерживать только новые инвестиции. В результате любой вновь пришедший в АЗРФ инвестор получает статус «резидент» автоматически, а уже функционирующие в АЗРФ хозяйствующие субъекты должны инвестировать не в свое отлаженное годами дело, а в новое для себя, иначе статус «резидент» со всеми причитающимися льготами и преференциями им не полагается. Действовавшие на территории АЗРФ крупные компании, имеющие штат опытных юристов и прочие возможности, успешно «вписались» в новые рамки требований и статус «резидент» получили. Малый и средний бизнес оказался перед законодательным барьером, преодолеть который ему очень трудно (подробнее о законе).
Представлявшему законопроект в палатах Федерального Собрания Первому заместителю министра по развитию Дальнего Востока и Арктики оппонировали вежливо, но решительно, включая автора, выступавшего в Государственной Думе как помощник председателя Комитет по вопросам коренных малочисленных народов Севера и делам Арктики ИЛ ТУМЭН Республики Саха (Якутия) Елены Христофоровны Голомаревой, а в Совете Федерации как член Совета по Арктике и Антарктике при Совете Федерации. Но была общая установка высшего руководства страны закон принимать, так как длить эту чрезмерно затянувшуюся паузу политически и психологически было уже невозможно. Принятие закона разрешило две важные проблемы: а) был оптимизирован состав АЗРФ в соответствии с согласованным на тот момент времени научным обоснованием; б) после многолетних бесплодных попыток создан законодательный прецедент дифференцированного регулирования хозяйственной деятельности с учетом влияния значимых внеэкономических факторов на экономическую среду.
