Печать

Жуков М.А.

Вопрос о составе Арктической зоны Российской Федерации должен был быть решен еще в 1989 г., когда Государственная комиссия при Совете Министров СССР по делам Арктики приняла решение от 22 апреля 1989 г. отнести к Арктике ряд территорий (картосхема).

Решение должно было лечь в основу соответствующего постановления Совета Министров СССР, но в условиях кризиса оно так и не было реализовано. Более того, оригинал документа затерялся и только в этом году был найден сотрудниками Минрегиона России.

Нет уверенности, что мы наблюдаем финал действа, длящегося уже более полувека. Но в соответствии с поручением Заместителя Председателя Правительства России Д.Н. Козака от 18.06.2013 вопрос о составе Арктической зоны Российской Федерации должен быть решен до 18 июля 2013 года. Есть причины подвести некоторые итоги и попытаться понять, по слову известного киноперсонажа: «Что это было?».

1. «Этапы большого пути», год 2013

На заседании 17 сентября 2008 года Совета безопасности Российской Федерации по вопросам освоения Арктики Президент России Д.А. Медведев поручил законодателям доработать и принять федеральный закон «О южной границе арктической зоны России». Разработка законопроекта осуществлялась Минрегионом России в соответствии с:

пунктами 2 и 9 Основ государственной политики Российской Федерации в Арктике на период до 2020 года и дальнейшую перспективу (утверждены Президентом России Д.А. Медведевым 18 сентября 2008 г. № Пр-1969);
пунктом 1 Плана мероприятий по реализации указанных Основ, (утвержден Председателем Правительства России В.В. Путиным 13 апреля 2009 г.);
пунктом 24 Стратегии развития Арктической зоны Российской Федерации и обеспечения национальной безопасности на период до 2020 года (утверждена Президентом России В.В. Путиным 20 февраля 2013 г.).

В соответствии с пунктом 9 Основ госполитики в Арктике решение основных задач осуществляется в рамках стратегического планирования социально-экономического развития Арктической зоны Российской Федерации и включает в себя подготовку нормативных правовых актов Российской Федерации об уточнении географических границ Арктической зоны Российской Федерации, в том числе ее южной границы, с перечнем и статусом муниципальных образований, входящих в пределы указанной зоны.

Приказом Министра регионального развития России И.Н.Слюняева от 24 октября 2012 года была создана Межведомственная рабочая группа по разработке проекта федерального закона «Об Арктической зоне Российской Федерации», в состав которой были включены представители палат Федерального Собрания России, профильных федеральных и региональных органов власти, хозяйствующих субъектов.

7 февраля 2013 года на заседании Межведомственной рабочей группы был представлен проект федерального закона «Об Арктической зоне Российской Федерации», подготовленный Минрегионом России при участии Института законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве Российской Федерации. В части состава Арктической зоны Российской Федерации рабочая группа законопроект поддержала, а в части вопросов регулирования правоотношений и механизмов экономического стимулирования – рекомендовала отправить на доработку.

Законопроект предусматривал правовое закрепление состава Арктической зоны России и предлагал расширить ее состав, определенный решением Государственной комиссии при Совете Министров СССР по делам Арктики от 22 апреля 1989 года, за счет дополнительного включения в него ряда улусов Якутии, примыкающих к побережью Белого моря муниципальных образований Архангельской области и Республики Карелия, территорий городских округов Воркута и Игарка, включения Мурманской области целиком.

После заседания Межведомственной рабочей группы дальнейшая работа над законопроектом внезапно утратила упорядоченный характер и претерпела несколько неожиданных поворотов. Минрегион начал разрабатывать концепцию федерального закона «Об Арктической зоне Российской Федерации» (до этого не разрабатывал, так как она не была поименована в поручении), проект которой 4 апреля 2013 года был разослан членам Межведомственной рабочей группы. После получения замечаний и предложений по совершенствованию концепции законопроекта Минрегион столь же внезапно прекратил работу над ней и разработал новую редакцию законопроекта, разосланную в органы государственного управления и регионы 8 мая. Межведомственная рабочая группа с этого момента к работе не привлекалась.

Новая редакция законопроекта слабо корреспондировалась как с концепцией, так и с его первой редакцией. Из нее полностью выпали механизмы стимулирования социально-экономического развития, а в отношении состава Арктической зоны Российской Федерации предлагалось:

- утверждать состав Арктической зоны актом Президента России по предложению Правительства России;
- в состав Арктической зоны включать только муниципальные образования, граничащие с побережьем арктических морей, что существенно уменьшает ее в сравнении с используемым для целей текущего государственного управления решением Государственной комиссии при Совете Министров СССР по делам Арктики от 22 апреля 1989 года.

Ни регионы, ни ведомства-соисполнители законопроект в такой редакции не согласовали, и он был внесен 31 мая в Правительство России с таблицами разногласий. Качество законопроекта оказалось настолько низким, что по итогам совещания 18 июня у Заместителя Председателя Правительства Д.Н. Козака было принято решение далее по законопроекту работу не проводить, а Минрегиону до 18 июля 2013 года разработать и внести проект акта Правительства о выделении Арктической зоны Российской Федерации.
28 июня 2013 года Минрегион провел заседание Президиума Коллегии Министерства, на котором рассматривались вопросы его деятельности по реализации государственной политики в Арктике. Докладчик от Минрегиона предложил включить в состав Арктической зоны только муниципальные образования, граничащие с побережьем арктических морей, но представитель Республики Саха (Якутия) настоял на одновременном использовании критерия линии Северного полярного круга (66033/ северной широты), что было внесено в протокол заседания Коллегии отдельным пунктом. Однако, уже 4 июля на межведомственном совещании в Минрегионе России по вопросу определения состава Арктической зоны Российской Федерации, было предложено включить в состав Арктической зоны только муниципальные образования, граничащие с побережьем арктических морей. Критерий линии Северного полярного круга не упоминался. Представитель Минэкономразвития России указал на критерии, определенные поручением Д.Н. Козака, и предложил принять за основу решения Государственной комиссии при Совете Министров СССР по делам Арктики от 22 апреля 1989 года, что в сравнении с предложением Минрегиона было более разумно. Представитель Минюста России высказал соображение, что границы Арктической зоны РФ должны определяться решением Президента по представлению Правительства.
8 июля 2013 года Минрегион разослал в федеральные органы государственного управления проект акта Президента России о составе Арктической зоны Российской Федерации с прилагающимися обосновывающими материалами, в соответствии с которыми в Мурманской области в состав Арктической зоны включаются только территории, сток рек которых направлен в Баренцево море. Вероятно, этот вариант и будет внесен в Правительство, так как на согласование в регионы проект акта Минрегионом не направлялся.

2. Ответы на вопросы журналистки Ольги Стройновой не опубликованные Парламентской газетой в связи с прекращением работы Правительства России над законопроектом «Об Арктической зоне Российской Федерации»

Вопрос Михаил, объясните, что произошло с законом об Арктике, почему от него вынуждены были отказаться совсем?  
Ответ В основу законопроекта были положены неверные целеполагания и он изначально был обречен. Компетентные члены рабочей группы (а там было много и людей случайных) пытались вывернуться из этой ситуации, перелицевав закон по ходу работы над ним, но «бдительные» чиновники-исполнители почувствовали это и поспешили нас от работы дистанцировать.

Вопрос В чем была ошибочность целеполагания?
Ответ Разработчики исходили из гипотезы, что в Арктической зоне наличествуют некие специфические правоотношения, которые необходимо урегулировать, для чего необходимо упорядочить разграничение функций уполномоченных ведомств.

Вопрос И в чем ошибка?  
Ответ Никаких специфических правоотношений в Арктической зоне нет, и разработчики даже не пытались сформулировать перечень этих специфических правоотношений, не говоря уже об их аналитическом раскрытии. Они просто декларировали их наличие, и сразу перешли к описанию функций ведомств.

Вопрос И что у них не получилось?
Ответ Описание функций ведомств. Нет проблемы, нет и инструментов решения. Фактически разработчики либо повторили уже зафиксированные в праве положения о разграничении полномочий ведомств, либо описали функции, которые непосредственно вытекали из уже зафиксированных разграничений полномочий. При этом не предполагалось вносить никаких изменений ни в закон о Правительстве, ни в положения о ведомствах, что говорит уже само за себя. Было очевидно, что «правовые фильтры» Управления делами Президента и палат Федерального Собрания дублирования норм не пропустят. Решение Правительства о прекращении работ по законопроекту было предопределено изначально. Просто не всем это было понятно сразу.

Вопрос Специфических правоотношений в Арктической зоне нет. А что есть?
Ответ Есть специфические условия, с которыми и связаны реальные проблемы Арктической зоны. Формирование инструментов преодоления этих проблем наполнило бы закон реальным содержанием, но именно этого и не удалось сделать?

Вопрос Почему?
Ответ Практически все проблемы Арктической зоны фокусируются в эффекте «северного удорожания» в его экстремальной арктической форме. Можно сказать, что «северное удорожание» и есть экономическая проекция специфических условий хозяйствования и жизнедеятельности в Арктике. Задача государства, как управляющей системы национального экономического организма, обеспечивать конкурентоспособность национальной экономики и выравнивать межрегиональную конкурентную среду. Все государства делают это, о чем я еще в бытность директором ФГУ ВНКЦ «Север» Минэкономразвития России подготовил специальный материал «Международный опыт региональной политики и управления северными территориями» к заседанию Президиума Госсовета в Салехарде в апреле 2004 года. Но это большая и сложная работа, к которой людей, способных ее сделать, Минрегион своевременно не привлек. А потом, когда в процессе работы над законопроектом все это стало безысходно ясно, Минрегион уже был в цейтноте. Да и специалистов у него собственных нет.

Вопрос То есть, Минрегион делал не то, что нужно, а то, что казалось возможным?    
Ответ Именно так. При этом не исключаю, что конкретные чиновники-исполнители заранее подозревали полностью негативный результат. Из-за этого «секрета полишинеля» они и вставали стеной между экспертами и своим руководством, которое так глубоко в проблему погружено не было и верило собственным подчиненным.

Вопрос Ну хорошо, с законопроектом в основном ясно. А что с составом Арктической зоны Российской Федерации? Почему ее ищут с восьмидесятых годов прошлого века и все не могут найти? Тут-то в чем проблема? 
Ответ Ну ищут ее уже целое столетие. История эта длинная и я могу отослать к своей статье 2008 года, размещенной в Интернете в электронном журнале «Вестник ДФО». Достаточно набрать в поисковике ее название: «Проблемы нормативного правового закрепления Арктической зоны Российской Федерации». Проблема же в том, что арктической зоны как природного феномена (организма, обладающего собственной «кожей-границей», которую можно было бы выявить в ходе научного исследования) не существует.   

Вопрос Да у Вас ничего не существует, ни арктической зоны, ни специфических правоотношений в ней!? А существует-то что?                  
Ответ Существует «географический континиум» - в той или иной мере постепенные переходы между территориями с различными природными условиями. Это люди для удобства ориентирования в среде дают наименования относительно однородным участкам территорий, причем однородность эта может быть весьма условной и определяться по совершенно различным критериям. Например, со времен древних греков Арктика (медвежья земля) – земля под созвездиями Большой и Малой Медведиц. Более точного определения не требовалось очень долго.

Вопрос Таким образом, наиболее правильным критерием определения состава Арктической зоны Российской Федерации будет астрономический – линия Северного полярного круга? Таково и общественное восприятие вопроса в нашей стране, всегда ставившее знак равенства между понятиями «Арктика» и «Заполярье».
Ответ Конечно. Кстати, с ним связаны вполне конкретные факторы природной дискомфортности – дефицит солнечной радиации и нарушение привычных неарктическим жителям суточных ритмов - чередования дня и ночи. Именно этот фактор должен быть первым при определении состава Арктической зоны. Ведь он проецируется на самочувствие людей, а люди – главная цель государственной деятельности.

Вопрос Тогда почему в отношении Мурманской области этот критерий отбрасывается совсем?
Ответ У разработчиков законопроекта были разные варианты, и в первом варианте выделения Арктической зоны он был учтен - все заполярные территории в нее включались. Потом от этого отказались. Администрация Президента России вернула документ на доработку и сейчас процесс продолжается. Можно надеяться, что все заполярные территории в итоге в состав Арктической зоны будут возвращены.

Вопрос Что это за механический перебор критериев: хотим используем, хотим не используем?
Ответ Мое многолетнее общение с чиновниками ведомств показало, что они не знают Арктику как объект государственного управления. В том, числе они искренне думают, что Арктика – некая обособленная организмоподобная природная структура, которая для всех целей одна и та же. Иными словами, для целей государственного управления, для целей экономического развития, для целей социальной политики они готовы использовать геоботаническое районирование и проводить границу Арктики по крайне размытой границе арктических тундр (при том, что зональные границы растительности - самые подвижные из всех пригодных к использованию). Но и эти границы далеко не везде возможно использовать, и тогда в буквальном смысле от безвыходности предлагаются к использованию геоморфологические факторы, вообще не имеющие сами по себе никакой арктической специфики. Для целей охраны природы, для целей научной деятельности – это может быть понято. Но для управления экономикой какой смысл разделять территорию Мурманской области по критерию направления стока рек, если в соответствии с разъяснениями Арктического и антарктического научно-исследовательского института Росгидромета (ААНИИ) все они впадают в бассейн Северного Ледовитого океана, к которому относятся и Баренцево, и Белое моря? ААНИИ включает в состав Арктической зоны арктические и субарктические природные территории. Последние в пределах Арктической зоны России охватывают зоны лесотундровых и северотаежных ландшафтов, что полностью соответствует природе южной части Кольского полуострова. Ну и на каких основаниях исключать ее из состава Арктической зоны?

Вопрос Из Ваших слов получается, что для разных целей должны применяться различные критерии районирования и в этом плане вариантов определения состава арктической зоны может быть несколько?
Ответ В реальности так оно и есть, только это почему-то проходит мимо сознания не только управленцев, но и части специалистов. Например, в своей деятельности Арктический Совет использует в качестве границы Арктики линию, предложенную разработчиками проекта «Conservation of Arctic Flora and Fauna» (CAFF). CAFF-граница на территории России местами соприкасается с линией Северного полярного круга, но не пересекает ее к северу. Кстати, первая редакция законопроекта «Об Арктической зоне Российской Федерации» в существенной мере соответствует CAFF-границе и отвечает задачам государственного управления Арктической зоной страны, в том числе и в сфере международного сотрудничества.

Вопрос Получается, что для целей государственного управления процессами социально-экономического развития Арктической зоны необходимо применять соответствующий поставленной задаче набор критериев районирования?
Ответ Конечно. В состав Арктической зоны Российской Федерации должны включаться целостные природно-хозяйственные территориальные комплексы арктического и субарктического облика, транспортная система которых в существенной мере связана с арктическими морскими акваториями, а также портами, расположенными в нижних течениях впадающих в них северных рек. Именно на основе этих критериев отнесены к Арктической зоне целиком Ненецкий АО, Ямало-Ненецкий АО и Чукотский АО. Причем, если Ненецкий АО полностью находится в заполярье, то два последних округа частично находятся южнее линии Северного полярного круга. Но это правильное решение и никаких возражений нет.

В то же время, указанный принцип не применяется к другим арктическим регионам, в отношении которых он должен был бы быть применен. В первую очередь это относится к Мурманской области, исторически формировавшейся как единая территориально-производственная система и обладающей высоким уровнем внутренней кластерной связности. Причем стараниями администрации области степень кластерной связности постоянно возрастает. Зачем же препятствовать этому процессу, усложняя процедуры управления, не имеющие единства своих оснований? В первой редакции проекта федерального закона «Об Арктической зоне Российской Федерации», одобренной Межведомственной рабочей группой на заседании 7 февраля, это было учтено и не понятно, по каким основаниям от этого решения отказались.

Вопрос Тогда как быть с природным обоснованием определения состава Арктической зоны Российской Федерации?
Ответ Это обоснование только декларировано. Если мы внимательно посмотрим на предложения Минрегиона в разрезе всех территорий, то увидим, что критерии природной среды были использованы только в одном случае – в отношении Мурманской области, разделенной по геоморфологическому критерию направления стока рек при том, что:

- все реки области не судоходны и рассматривать их с точки зрения наличия или отсутствия связи с СМП бессмысленно;
- в приложенном материале НИИ Арктики и Антарктики Белое море отнесено к Арктическому морскому бассейну, в следствии чего все реки Мурманской области впадают в Арктический морской бассейн.

Вопрос Имеет место ощущение, что предложения Минрегиона и обосновывающие их материалы НИИ Арктики и Антарктики вообще мало связаны между собой?
Ответ Именно так. НИИ Арктики и Антарктики решал задачу природного районирования для не вполне понятной цели, существо которой, вероятно, было не очень четко сформулировано заказчиком. НИИ Арктики и Антарктики сделал ту работу, на которую его специалисты «заточены». Но использование даже этих материалов в реальности только декларировано.

В приложенных материалах НИИ Арктики и Антарктики указано следующее: «По географическим и вещественно-структурным признакам на территории АЗРФ выделены две физико-географические области:

Арктическая природная территория - природный комплекс, … включающий морские водные объекты, относящиеся к бассейну Северного Ледовитого океана (включая Белое море), … прибрежные низменности и равнины с арктическими ландшафтами (тундры), прибрежные склоны гор и нагорий, поверхностный сток с которых направлен в арктические моря;

Субарктическая природная территория - территория, которая в пределах Арктической зоны Российской Федерации охватывает зоны лесотундровых и северотаежных ландшафтов, а также часть водосборной площади бассейна Тихого океана (северо-западное побережье Берингова моря).
Основные характеристики:

а)    Разнообразие природных объектов (равнины, низменности, возвышенности, горные сооружения)
б)    Арктический и субарктический климат
в)    Арктические и субарктические ландшафты
г)    Поверхностный сток в моря СЛО (включающий Белое море), на Чукотском п-ове - в Тихий океан».

Использованные на практике критерии не соответствуют приведенным выше. В Арктическую зону страны не включены территории:

- с субарктическими ландшафтами: южная половина Мурманской области, городской округ Воркута Республики Коми, муниципальное образование г. Игарка, ряд улусов Республики Саха (Якутия);
- с субарктическим климатом: южная половина Мурманской области и муниципальное образование г. Игарка (в заполярных и приполярных улусах Республики Саха (Якутия), в городском округе Воркута климат арктический);
- с поверхностным стоком в СЛО (Белое море): южная половина Мурманской области.

Вопрос В поручении Д.Н. Козака указано учесть материалы Росгидромета. Учитывались ли климатические характеристики территорий?
Ответ Собственно критерии климата и его воздействия на человека и технические системы небыли использованы нигде, даже в ультрадискомфортной Республике Саха (Якутия). Применительно к Мурманской области необходимо учитывать следующее. Согревающее влияние Гольфстрима повышает зимние температуры, но при этом очень высоки влажность воздуха и циклоническая активность, в связи с чем суммарное «влажное ветровое охлаждение» оказывает очень жесткое воздействие, как на организм человека, так и на строительные материалы и технические системы, требующие специального арктического исполнения.

Вопрос А что Вы скажете о решении Государственной комиссии при Совете Министров СССР по делам Арктики от 22 апреля 1989 года?
Ответ Не надо идеализировать предшественников. Там была примерно та же история: чиновники проигнорировали мнения специалистов, были существенные возражения, в связи с чем по результатам работы Комиссии акт Совета Министров СССР не был принят сразу же. Документу дали возможность «вылежаться», а потом стало совсем не до него.          

В этом решении к разным территориям были применены разные критерии. Все автономные округа были выделены целиком, что обеспечило соблюдение принципа целостности природно-хозяйственных территориальных комплексов арктического и субарктического облика. В отношении же Мурманской области и Республики Саха (Якутия) применили формальные принципы, игнорирующие и заполярное положение территорий, и соображения удобства управления целостными природно-хозяйственными комплексами. Например, в отношении автономных округов учли фактор наличия крупнотабунного арктического оленеводческого хозяйства коренного населения, а в отношении Республики Саха (Якутия) – не учли. Или фактор связи транспортной системы с Севморпутем, включающим в себя не только собственно морские акватории (служащие преимущественно транзитными путями), но и порты в низовьях северных рек, где, собственно, и производится разгрузка-погрузка судов. Применительно к конечному маршруту Севморпути на реке Енисей - порту Игарка, а также к портам на реках Яна, Индигирка и Колыма в Республике Саха (Якутия) этот критерий не был применен непонятно по каким основаниям. Более того, территория Воркутинской городской администрации (ныне - городской округ Воркута) Республики Коми, находящийся в Заполярье и имеющий очевидно арктический облик был просто забыт, как и ряд ЗАТО в Мурманской области.

Проблема в том и состоит, что решение Государственной комиссии при Совете Министров СССР по делам Арктики от 22 апреля 1989 года не было идеальным и нуждалось в корректировке. Но и учитывать сложившуюся практику государственного управления также необходимо.

Вопрос Хорошо. В 1989 году Воркуту забыли. А сейчас то что?
Ответ И сейчас забыли. Город Воркута имеет статус муниципального городского округа (уровень муниципального района) и расположен примерно в 150 километрах севернее Полярного круга и всего в 140 километрах от побережья Северного Ледовитого океана.

Вопрос А что с Игаркой?
Ответ Игарка находится в Заполярье и по условиям навигации является крайней точкой на реке Енисей, откуда можно отправлять суда по маршрутам Северного морского пути. После изменения маршрутов экспорта древесины в 90-е годы ХХ века Игарка потеряла свое значение как порт перевалки грузов (главным образом сплавлявшейся вниз по Енисею древесины и пиломатериалов) на морские суда и из соображений бюджетной экономии она была исключена из состава портов Северного морского пути. Но с началом разработки ванкорской группы нефтегазовых месторождений Игарка вернула себе значение порта на Севморпути как операционного логистического центра нефтегазового комплекса северной части Красноярского края (включая в перспективе и эвенкийское направление по Нижней Тунгуске). В этой связи возвращение Игарки в перечень портов Севморпути – вопрос времени и включение территории городской администрации гор. Игарка в состав Арктической зоны – естественно. Однако, бывшая до 2005 года городом краевого подчинения, Игарка вошла в состав Туруханского района по результатам референдума 2004 года по объединению города Игарки с Туруханским районом. В соответствии с произвольным критерием отнесения к Арктической зоны муниципальных образований не ниже районного уровня, необходимо было либо исключать Играку из Арктической зоны, либо включать весь Туруханский район, что в свою очередь является некоторым перебором, так как он простирается на юг почти до 60 градуса с.ш. – до широты гор. Выборг в Европейской части России. На Енисее его южная граница - район перехода средней тайги в южную, т.е. Север, но никак не Арктика. Если вопрос в статистическом наблюдении, то Игарка может направлять статданные и в статданные Туруханского района, и в статданные Арктической зоны России – это исключение можно сделать.

Вопрос параллельно с проектом Минрегиона на заседание Межведомственной рабочей группы альтернативный законопроект представила группа компаний «Tensor Consulting Group». Высказывались мнения, что этот более подробный и проработанный законопроект мог бы стать основой для полноценного закона об Арктике?
Ответ Группа компаний «Тензор», специализирующаяся на обслуживании и ремонте электронного оборудования, IT-технологиях разослала свой законопроект в Совет Федерации и Минрегион России в инициативном порядке. На первый взгляд, текст законопроекта выглядит более объемным и подробным, нежели законопроект Минрегиона, но сущностно в лучшую сторону от него не отличается. Основное его содержание – перечисление полномочий органов управления разного уровня по тем или иным направлениям деятельности, которые уже установлены в национальном законодательстве или непосредственно подразумеваются его актами. Существенный объем занимают заведомо неисполнимые декларативные пожелания, соответствующие формату документов стратегического планирования, но не федерального закона. Много технических помарок и неопределенностей. Один из примеров - создание федеральным законом «национальных корпораций» (ст. 21). Национальное законодательство знает государственные корпорации, учреждаемые Российской Федерацией. Национальные корпорации - обычные бизнес-структуры с соответствующим самоназванием. Наибольшие сомнения вызывают пункты 6 и 7 расположенной в самом конце законопроекта ст. 46, в соответствии с которыми приоритетной формой разработки месторождений в Арктике признаются проекты нескольких хозяйствующих субъектов под управлением единой компании-оператора, а права на поиски, разведку и добычу минерального сырья в Арктике устанавливаются соглашениями о разделе продукции (СРП). У специалистов, с которыми я беседовал, эти положения вызывают легкую оторопь, вкупе с воспоминаниями о недоброй памяти законе об СРП и крайне негативном опыте его применения. Все собеседники высказывали мнение, что это – главные положения законопроекта, и что ради них вся история и затевалась.