Жуков М.А.
Во второй половине 70-х годов ХХ века СССР и США ввели 200-мильные рыболовные зоны, в пределах которых сохранялись все основные свободы открытого моря, включая полную свободу торгового и военного мореплавания, но право на рыболовство принадлежало СССР и США. В США это закон о сохранении рыбных запасов и управлении рыболовством от 13 апреля 1976 года, а в СССР – временная 200-мильная рыболовная зона, установленная в декабре 1976 года для акватории Тихого океана. В обоих странах эти меры вступили в силу 1 марта 1977 года.
В сфере вопросов хозяйственной эксплуатации морских пространств в зоне разграничения на первом этапе в 1980 - 1983 годах переговоры СССР и США носили технический характер, и не затрагивали возникшего впоследствии круга проблем. В ряде мест расстояние между побережьями СССР и США составляло менее 400 миль, так что возникла необходимость разграничить сферы юрисдикции между двумя странами. Международное право не дает критериев разграничения морских пространств при взаимоналожении исключительных экономических зон. Самый очевидный выход - проведение линии разграничения на равном удалении от побережий граничащих стран. Но он может не являться самым справедливым - при проведении равноудаленной линии непропорциональное преимущество получает сторона, у которой на расстоянии от побережья есть острова. Не учитывает такая линия и традиционные мест рыболовства.
После принятия Конвенция ООН по морскому праву 1982 года (UNCLOS) - (см. Вопросы делимитации морских пространств в Конвенции ООН по морскому праву 1982 года) Президиум Верховного Совета СССР принял Указа от 28 февраля 1984 года «Об экономической зоне СССР». Этот документ уже окончательно устанавливал 200-мильную исключительную экономическую зону (ИЭЗ), закрепляя суверенные права СССР не только на рыболовство, но и на разведку и разработку других природных ресурсов, а также на проведение научных исследований.
В 1969 году Международный суд ООН вынес прецедентное решение о разграничении морских пространств в Северном море, в котором он отказался от равноудаленных линий. Критерии, которыми пользовался суд, были названы им «принципом справедливости». Но Суд не сформулировал ясных критериев применения этого принципа в связи с чем тяжбы между странами затягиваются на годы и десятилетия. Но в годы холодной войны США и СССР стремились не отягощать отношения лишними проблемами. Поэтому в 70-е годы СССР согласился на американское предложение разграничить рыболовные зоны на основе российско-американского договора о продаже Аляски 1867 года. На переговорах 1980 - 1983 годов решался вопрос, как именно провести эту линию.
По договору 1867 года к США перешла материковая часть Аляски и острова у побережья. Сама линия в договоре была применена, чтобы не описывать каждый из множества островов – все земли к востоку от нее, включая острова, переходили к США, а к западу - оставались у России. Такая договорная техника достаточно обычна в международном праве. Однако то, что было хорошо для разграничения земель, не совсем подходило для разграничения воды. Проблема в том, что из-за специфической формы земной поверхности (не идеальный по форме элепсоид вращения – геоид), те или иные акватории отходили либо к США, либо к СССР, в зависимости от того, на карте какой проекции проводить данную линию.
На карте в прямоугольной проекции Меркатора меридианы и параллели проводятся в виде абсолютно прямых линий, а участки суши, естественно, изображаются с искажениями. Именно таким образом составлены все морские карты. Более привычная для сухопутных пользователей - коническая проекция, где меридианы и параллели изображены в виде дуг, и искажения в изображении участков суши значительно меньше. Прямая линия, проводимая на карте в проекции Меркатора, именуется локсодромия или румбовая линия, а прямая на карте в конической проекции - ортодромия или дуга большого круга.
Спорные между Россией и США районы акваторий и континентального шельфа
Между линией договора 1867 года, проведенной по локсодромии и той же линией, но по проведенной по ортодромии в реальной жизни располагается акватория в несколько десятков тысяч квадратных километров, богатая рыбными ресурсами. По этой причине локсодромия выгодна СССР, а ортодромия - США. Спорили в 1981 - 1983 годах о том, какой из двух картографических методов использовать. В основном, выясняли намерение сторон на переговорах 1967 года. Поднимались архивные материалы - вплоть до архивов британского Форин офиса, а также архивы Госдепа США и МИД России. Естественно, нашлись подтверждения как одной, так и другой позиции. Так, в российских архивах нашли т.н. «шемизку» - бумажную папочку, в которую был подшит подлинник договора. На ней, рукой российского дипломата 19 века, было сделано описание текста договора, из которого вытекало, что линия должна быть проведена по локсодромии.
Напротив, дипломатическая переписка того времени из английских архивов вроде бы свидетельствовала в пользу ортодромии. Еще в 1821 году Россия предприняла попытку установить указом императора стомильную зону российской промысловой юрисдикции в Беринговом море, введя в ней запрет иностранным судам на осуществление промысла морских животных. Этот указ подвергли тщательному рассмотрению в арбитражном суде между Великобританией и США от 15 августа 1893 года о добыче морских котиков в Беринговом море, из решения которого следует, что линия российско-американского договора 1867 года разграничивает только сухопутные пространства.
Постепенно переговорщики стали приходить к выводу, что в 1867 году стороны вообще не придавали никакого значения тому, на каких картах будет проведена линия - на морских в проекции Меркатора или на сухопутных в конической проекции. Переговоры 1980 -1983 годов носили чисто технический характер, в рамках которого компромисс очевиден. В 1993 году заместитель госсекретаря США Лоренс Иглбергер передал посланнику СССР в США Виктору Фёдоровичу Исакову рассмотренное и одобренное Президентом Рейганом компромиссное предложение американской стороны - провести прямую линию посередине между локсодромией и ортодромией («прагматическая линия»), поделив спорный район пополам. С этого предложения начался самый драматичный второй этап переговоров 1983 - 1986 годов.
Казалось бы, описанный вариант прост и понятен. Но Иглбергер предложил использовать «прагматическую» линию «для всех целей при разграничении морских пространств между двумя странами». Если речь идет только об уточнении границы 200-мильных экономических зон, т.е. морских вод - это приемлемо. Но формулировка «для всех целей» предполагало применение и к разграничению континентального шельфа между двумя соседствующими странами, а это не соответствует положениям Конвенция ООН по морскому праву 1982 года в части её механизмов делимитации шельфа. В соответствии с ними юридически границы континентального шельфа будут, особенно в относительно неглубоких акваториях, простираться далеко за пределы 200-мильных экономических зон прибрежных стран.
Тот район континентального шельфа, который простирался за пределами 200 -мильных зон США и СССР почти целиком оказывается на американской стороне линии договора 1867 года. И если применение к исключительным экономическим зонам линии 1867 года еще можно считать справедливым, то в отношении континентального шельфа такое разграничение ущемляло интересы СССР. Шельф Берингова моря богат углеводородами настолько, что под давлением своих нефтяных компаний правительство США стало выдавать лицензии на добычу нефти в спорном районе, не дожидаясь окончания переговоров - беспрецедентный в международной практике случай. Выдача лицензий была заморожена только после протестов СССР. Привлекательность шельфа Берингова моря для США настолько велика, что в спорной зоне в процессе переговоров, имели место угрожающие облеты американскими военными самолетами советских поисковых судов. Это вызывало не только протесты МИД СССР, но и приведение в состояние боевой готовности войск, после чего облеты прекратились. Нужно пояснить, что поиск в отличии от разведки и разработки не требует разрешения прибрежного государства, не влияет на осуществление суверенных прав на континентальный шельф и нет необходимости приостанавливать поиск на время ведения переговоров.
В ходе второго этапа позиции сторон сводились к следующему. СССР соглашался с американской «прагматической» линией, но только применительно к 200-мильным зонам. Район шельфа СССР резонно предложил поделить пополам. Позиция США сводилась к следующему - в 1867 году Россия отдала США все права и интересы к востоку от линии, указанной в конвенции. Хотя прямо в договоре 1867 года это и не сказано, но именно такое понимание СССР подтвердил, когда в принципе согласился на разграничение 200-мильных зон по линии конвенции. Особых правовых аргументов американцы не приводили. В ответ на это советская делегация говорила примерно так: отказ от суверенитета не может подразумеваться. Это - основополагающий принцип международного права. Т.е. государство, отказываясь от части своего суверенитета, отказывается только от того, о чем прямо записано в договоре. Поэтому нельзя утверждать, что установленная для разграничения земель линию договора 1867 года Россия согласилась отдать и континентальный шельф материковой части России, не связанной ни Аляской, ни с переданными островами. Тем более, что тогда не существовало самого понятия «континентальный шельф».
Между Россией и США в конце XIX века был спор о добыче морских котиков в районе Берингова моря. США тогда утверждали то же самое - линия договора 1867 года распространяется на все случаи жизни. Арбитраж счел иначе - линия договора 1867 года разграничивает только то, что прямо указано в договоре – сушу и Россия арбитраж выиграла. В дальнейшем уже американцы использовали подобные аргументы на пограничных переговорах с соседями. В целом позиция советской стороны была юридически обоснована полностью, а позиция США - нет, что американцы осознавали. Советские переговорщики даже предложили передать спор на рассмотрение Международного суда ООН в Гааге, от чего американцы, естественно отказались, хотя с конца 40-х годов СССР считал Международный суд ООН орудием американского империализма.
Однако советские бюрократические структуры, ведшие в то время переговоры, не стали (и совершенно напрасно) настаивать на передаче дела в суд, руководствуясь принципом «не высовываться». Если бы предложение о передаче дела в международный суд было сделано, например, Горбачевым Рейгану во время очередного саммита и подано как пример нового мышления - беспристрастного применения норм международного права к спору между двумя сверхдержавами - американцам было бы очень трудно отказаться. Международный суд в Гааге уже неоднократно рассматривал дела о разграничении морских пространств между государствами, причем дело о разграничении между США и Канадой в заливе Мэн решил не в пользу США. Однако ответственные за вопрос управленцы побоялись доложить «наверх».
В ответ на юридические аргументы американцы предложили поднять уровень переговоров и рассматривать вопрос не в правовом, а в политическом контексте: когда сторона не уверена в юридической силе позиции перевод вопроса из правовой в политическую плоскость - классический прием грамотного переговорщика. Главой делегации США был назначен легендарный американский дипломат Джон Негропонте, но переговоры опять зашли в тупик. И тогда СССР полностью отказавшись от претензий на континентальный шельф в спорном районе, а внутри страны протестующим стали говорить, что советские аргументы несостоятельны, американцы лучше знают международное право и: «Мы решаем судьбоносные проблемы ракет средней дальности, а ваши ссылки на котиков 19 века просто смешны и нельзя из-за каких-то правовых теорий ставить под угрозу исторический прорыв в советско-американских отношениях».
Уступка американцам подавалась главой МИДа СССР Эдуардом Амвросиевичем Шеварднадзе и Генеральным секретарем КПСС Михаилом Сергеевичем Горбачевым как важный политический прорыв и Министр обороны, Председатель КГБ, глава Мингазпрома, не будучи сторонниками уступок, ничего не могли сделать. Единственным членом советского руководства, который не побоялся демагогии и резко выступил против уступок США был Александр Николаевич Яковлев, который предпринял беспрецедентные для советского руководителя усилия, чтобы остановить переговоры, которые его напрямую не касались. По одной из его записок в Политбюро КГБ СССР даже провел расследование с целью выяснить, кто распродает интересы Родины в Беринговом море. Однако дело свелось к процессу принятия политических решений, сведенному к процедурам межведомственных согласований на основе «правильной политической позиции».
В результате 1 июня 1990 года министрами иностранных дел СССР Эдуардом Шеварднадзе и Государственным секретарем США Джеймсом Бейкером было подписано в Вашингтоне Соглашение между СССР и США о линии разграничения морских пространств и шельфа в Беринговом море, которое устанавливает, что от начальной точки с координатами 65°30' северной широты и 168°58'37" западной долготы линия разграничения идет на север. Она проходит по меридиану 168°58'37" западной долготы через Берингов пролив и Чукотское море в Северный Ледовитый океан на максимально возможное расстояние, которое допускается международным правом (т. н. линия Бейкера – Шеварднадзе). Полный список точек приведен в приложении к Соглашению.
Конгресс США ратифицировал Соглашение 16 сентября 1991 года, но Федеральное Собрание Российской Федерации (правопреемницы СССР) – ратифицировать отказывается. Тем не менее, Соглашение временно применяется с 15 июня 1990 года, т.е. стороны добровольно соблюдают его положения, не дожидаясь официальной ратификации. В связи с этим, в российском законодательном и экспертном сообществе продолжаются дискуссии о юридической силе и последствиях этого документа, а сама ситуация подразумевает наличие международно-правового спора, который может войти в активную фазу в любой исторический момент.
