Митько А.В. 

Президент Арктической общественной академии наук.

В предыдущем материале мы обратили ваше внимание на возрастающий мировой интерес к Арктическому региону в целом и морским транспортным коридорам в частности, одним из которых является Северо-Западный проход через Канаду. В этой статье предлагаем рассмотреть проблемы взаимоотношений государства с коренными малочисленными народами, проживающими в таких транспортных зонах. 

Инуитское морское управление

Закон о Нунавуте 1993 года (далее Закон) не только учредил новейшую территорию Канады, но и создал Морской совет Нунавута (далее МСН) в соответствии со статьей 15, Морские районы, Закона о Нунавуте.

Статья 15 делает больше, чем просто учреждает МСН, она также обеспечивает важное понимание того, что канадское государство признаёт и учитывает в своей работе традиции инуитов и значение для их жизнедеятельности арктических морских районов. Кроме того, в пункте 15.1.1 конкретно указано, что «существует необходимость участия инуитов в аспектах управления арктической морской средой региона» и что «суверенитет Канады над водами Арктического архипелага поддерживают, используют и, в том числе,  обеспечивают  инуиты». В этом разделе также отмечается, что «законные права инуитов в морских районах, вытекающие из Соглашения, основаны на традиционном и текущем их использовании» .

Таким образом, Закон продолжает подтверждать позицию Канады, согласно которой северная часть Канады, а именно - территория, состоящая из земли, моря и льда основана на использовании и проживании там коренных народов. Статья 15 заканчивается разделом 15.5.1, в котором утверждается, что «эта статья должна толковаться в определенном образе, совместимом с суверенитетом, суверенными правами и юрисдикцией Канады, а также с международными обязательствами Канады», подтверждая, что создание МСН (подробно в 15.4.1) соответствует установленной позиции  государства и его создание не означает радикальных изменений во внутренней и внешней политике Канады.

МСН был создан для того, чтобы Правительство Нунавута могло бы легко использовать общие знания и опыт в вопросах морского управления. МСН выполняет четыре ключевые функции: увеличение осведомленности о морских проблемах, консультации, мониторинг морских событий и проблем, обзор политики в морском регионе, а также развитие разработок и исследований, касающихся морской области . В Стратегическом плане МСН на 2018-2023 гг. отмечается актуальность Совета на современном этапе развития, а также то, что на Совет все больше полагаются правительственные чиновники при предоставлении рекомендаций по арктическим морским вопросам. В этом смысле, Совет, на который так полагаются различные правительственные чиновники, за то короткое время, которое он существует, четко отметил важность включения голосов и идей коренных народов при управлении арктической территорией. Ключевые особенности МСН заключаются в том, что он руководствуется традиционными знаниями и работает над внедрением традиционных знаний коренных народов в арктическую морскую политику.

Участие инуитов в управлении морской средой выходит за рамки канадской бытовой сферы. В январе 2016 года Циркумполярный совет инуитов (далее ICC) учредил Комиссию Пикиаласорсуак, с целью создания Стратегии инуитов по охране и мониторингу целостности водных биоресурсов. Отчет Комиссии «Люди Ледяного моста: Будущее Пикиаласорсуака» был опубликован 23 ноября 2017 г. Комиссия Пикиаласорсуак 2016 года является примером того, как Морское управление, ориентированное на коренные народы, может развиваться. Комиссия была создана, в том числе, для облегчения консультаций с общинами, расположенными вблизи полыньи как в Канаде, так и в Гренландии. Консультации были сочтены необходимыми ICC из-за угрозы того, что Пикиаласорсуак (одна из самых биоразнообразных областей во всей циркумполярной Арктике) находилась и продолжает находиться под влиянием изменения климата, увеличения трафика морских судов, загрязнения и развития инфраструктуры Арктики. Кроме того, на основании доклада созданной Комиссии Пикиаласорсуак, Правительство Канады приняло решение о совместной работе с Королевством Дания и лидерами инуитов в отношении управления и защиты района Пикиаласорсуак. Для ICC было жизненно важно создать комиссию, чтобы инуиты могли контролировать отчеты и выводы по результатам работы организации, а также выступать за защиту этой невероятно важной части наследия инуитов.

Совет по совместному управлению Северо-Западным проходом

Претензии Канады на исторический суверенитет в Арктике основаны на использовании и эксплуатации территории инуитами, а также  понимании того факта, что суверенитет принципиально  состоит в способности государства осуществлять законный контроль; в связи с этим Канаде необходимо создать проект совместно управляемого Северо-Западного прохода (далее СЗП), ориентированного, например, на Совет. Канадский морской совет Северо-Западного прохода (далее КМС СЗП) может быть аналогичным органам управления, созданным, например, в новозеландском деле о Те Ава Тупуа. Таким образом, КМС СЗП может состоять из трех разных групп: комитет по принятию решений, совещательное ядро и наблюдательный орган. Комитет по принятию решений состоит из представителей федерального правительства, представителей Инуитской Тапириит Канатами (далее ИТК), а также представителей от каждого из трех территориальных правительств (Юкон, Северо-Западные территории, Нунавут). Комитет сосредоточится на управлении и контроле деятельности в зоне СЗП в истинном духе совместного взаимовыгодного развития участников проекта.

В состав Консультативного ядра КМС СЗП войдет федеральный представитель, а также представитель от каждой из территорий и представитель ИТК. Оставшиеся три места будут включать представителей от Международного совета Gwitch (далее GCI), канадского отделения Циркумполярного сообщества инуитов (далее ICC Canada) и Арктического совет атабасков (далее AАС). 

Орган позволил бы Правительству и заинтересованным сторонам отрасли, а именно представителям ICC International, ICC Greenland и ICC Alaska, участвовать в обсуждении вопросов и решении проблемных задач. Наблюдательный орган является органом, занимающимся исследованиями и сбором данных, которые будут состоять из большого массива взглядов и интересов. Наблюдатели должны быть в состоянии предоставить исследования и данные для Консультативного ядра, которые затем будут отфильтрованы для Комитета по принятию решений. Хотя присутствие представителей Правительства и промышленности в Наблюдательном органе и не является таким уж удивительным фактом, по сравнению с включением в состав других глав ICC (Гренландия, Аляска, Международная), однако в дальнейшем мы разберемся, почему так складываются обстоятельства и дадим этому факту четкое объяснение.

Международные отделения ICC входят в Наблюдательный совет по двум основным причинам. Прежде всего, они признают, что инуиты - единый народ, который имеет многослойную идентичность. Как сказано в «Циркумполярных декларация инуитов о суверенитете в Арктике»: «С незапамятных времен инуиты проживали в Арктике. Наш дом в циркумполярном мире, инуитский нунаат, простирается от Гренландии до Канады, Аляски и прибрежных районов Чукотки, Россия. Наше местожительство и использование арктических земель и вод определено самой историей». Кроме того, «инуиты живут в обширном циркумполярном регионе и объединены всем населением в единое целое. Это чувство единства поощряется и прославляется инуитским циркумполярным сообществом, Советом (ICC), который представляет инуитов Дании/Гренландии, Канады, США и России». Если государство действительно ценит вовлечение канадских инуитов в развитие северных территорий Канады и стремится к «возобновлению отношений между нациями, формированию взаимоотношений с коренными народами на основе признания прав, уважения, сотрудничества и партнерства», то богатство и сложность инуитской идентичности, безусловно, должны быть признаны.

Дополнительным преимуществом включения международных отделений ICC в Наблюдательный совет заключается в том, что оно дает инуитским общинам за пределами Канады повод и причину Канадскому государству в международном споре о СЗП. Исторический элемент правового статуса СЗП остается самым труднодостижимым для Канады вопросом в смысле его международного признания со стороны зарубежных государств. И, хотя молчаливое согласие с канадской позицией со стороны ICC не имеет такого же веса, как внешнее противостояние между государствами, устойчивость и влияние северных коренных народов в этом вопросе не следует недооценивать. Уровень влияния, которое постоянные участники (в частности, ICC) имеют в Арктическом Совете доказал, что северные коренные народы могут оказывать большое влияние на власть, особенно в отношении дел в Арктике. Если бы все главы ICC заявили Дании (через Гренландию), США и России (даже несмотря на то, что в России нет национального отделения ICC) о поддержке позиции Канады любой, вопреки желанию общин инуитов, проживающих на их территориях, в соответствующих национальных границах, они могли бы согласиться с позицией Канады.

Консультативный центр будет функционировать в качестве основного консультативного органа для Совета. Этот Консультативный центр будет синтезировать исследования и изыскания в регионе и оказывать помощь Совету. Консультативный центр расширяется до состава Комитета по принятию решений с включением GCI, ICC Канада и ААС. Причина, по которой GCI и AAC включены в Консультативный центр, состоит из двух факторов. Во-первых, признание их статуса арктическими коренными народами, проживающими в пределах канадских границ. Ни гвитчины, ни атабаскские народы не имеют такую же историю проживания и использования СЗП, как инуиты, тем не менее, они северные коренные народы, которые должны быть представлены (если они того пожелают) в Консультативном центре, который, в свою очередь, признает и подтверждает право на самоопределение коренных народов Севера и ценность их традиционных знаний.

Вторая причина их включения в состав Консультативного центра заключается в том, что то, что происходит в Арктике, не должно оставаться только в Арктике. Если СЗП действительно станет местом сосредоточения и передвижения крупного морского транспорта, то последствия развития промышленности, с этим связанных загрязнений территории, инвестиций в инфраструктуру, развития туристической отрасли и притока людей повлияют на всю канадскую Арктику. Включая GCI и AAC с самого начала и привлекая их в качестве советников Комитету по принятию решений, мы признаем, что с очень большой долей вероятности, эти народы будут принимать участие в управлении СЗП и в будущем. Сама структура этого Совета по управлению канадским Северо-Западным проходом (КМС СЗП) призывает к активной, адаптивной и устойчивой работе, которая укрепляет интересы коренных народов канадского Севера.

Комитет по принятию решений это уровень КМС СЗП, на котором принимаются управленческие решения для СЗП. Комитет будет получать данные от Консультативного центра, и члены Комитета будут работать на основе консенсуса, с целью обеспечения гарантии того, что интересы всех членов учитываются одинаково при принятии таких решений. Тот факт, что три территориальных Правительства будут представлены вместе с ICC Канада и Федеральным Правительством, демонстрирует приверженность Федерального Правительства продолжению развития процесса территориального делегирования. Включение ИТК в состав Комитета вместо Консультативного центра говорит о приоритете Федерального Правительства в отношении самоуправления коренных народов, проживании и использовании СЗП инуитами с незапамятных времен, а также тот факт, что канадский арктический суверенитет укрепляется суверенитетом коренных народов канадского Севера. Представительство территориальных Правительств в Комитете имеет важное значение для продвижения заявления Канады о том, что СЗП является историческими внутренними водами через раздел 9(1) Закона об океанах (Канада) 1996 года, в котором говорится:

9 (1) В соответствии с настоящим разделом и любым другим Актом Парламента законы провинции применяются в любой район моря,

(a) который является частью внутренних вод Канады или территориального моря Канады.

В контексте того, что правительство Трюдо подчеркнуло продолжающуюся важность территориального делегирования, включая представителей территориальных Правительств, эта процедура является удобным способом для Федерального Правительства, чтобы поддержать свои претензии на внутренние воды СЗП, если они соответствуют тем же стандартам, что и другие внутренние воды Канады. Кроме этого, это еще и способ для Федерального Правительства продемонстрировать свою приверженность территориальным Правительствам, позволяя представителям территорий, иметь видное место за столом и голос для обсуждения проблем и принятия решений по СЗП, который проходит через их территории.

Поскольку ITK представляет инуитов, проживающих в Канаде, акт принятия ITK партнером в процесс совместного управления иллюстрирует то, что Канада подтверждает проживание и использование инуитами территории СЗП с незапамятных времен. Также важно отметить то, что Канада признала существование инуитов Нунангат и СЗП территориально входит в размеры этого региона [8]. Использование термина Нунангат также важно в этом контексте, поскольку этот термин инуктитут, означает - лед, воду и землю. В отчете «Ниллиаджут 2» «Взгляд инуитов на судоходство Северо-Западного прохода и морские проблемы», подготовленный ITK, отмечается, что инуиты понимают «Северо-Западный проход и сам океан, «продолжением земли»» [9], и поэтому, игнорирование взаимосвязи между сушей, морем и льдом является примером продолжающегося колониального отношения между государством и коренными малочисленными народами, а не равноправные отношения между народами внутри государства, которые, как утверждает премьер-министр Джастин Трюдо, все так ценят. Несмотря на тот факт, что установившиеся отношения между инуитами и государством в части СЗП, как ожидается, усилят притязания Канады на СЗП, также важно помнить, что общины инуитов, расположенные вдоль СЗП, будут в первую очередь зависеть от решений, принятых относительно будущего СЗП.

Создание КМС СЗП позволит сформировать ряд государственных приоритетов для Правительства Канады. В соответствии с Основами политики в Арктике и на Севере (далее ANPF) Правительства Канады Совет отвергает колониально ориентированный на юг способ управления Севером и патримониальное принятие решений на практике. Включив коренные народы севера Канады на все уровни управления, Совет создает неотъемлемый консультационный элемент для КМС СЗП, который утверждает и продвигает интересы коренных народов в будущем развитии СЗП. Он также позволяет федеральному правительству признавать и уважать суверенитет инуитов, что, в свою очередь, усиливает притязания Канады на то, что СЗП является ее историческими внутренними водами. Наконец, КМС СЗП следует, так называемому, «одностороннему суверенитету», который подразумевает такой стиль управления проходом, при котором Канаде исторически благоприятствовало получение большей степени контроля над СЗП.

В то время как КМС СЗП имеет сходство с MCH, эти два Совета являются отдельными и самостоятельными организациями. КМС СЗП занимается только СЗП, который простирается на все три территории Канады, а MCH касается всех морских районов в Нунавуте. Второе существенное различие между Советами является размер и внутренний состав двух групп. КМС СЗП также имеет сильный международный охват по характеру своих членов и тому факту, что проход по-прежнему является предметом продолжающегося международного спора о правовой классификации СЗП.

Создание предлагаемого Совета вряд ли вызовет серьезные международные претензии, особенно если сам Совет создан для поддержки и защиты инуитов и их исторического отношения к воде и льду, в рамках территории их проживания. И если возникнут вопросы, касающиеся того, что Канада превышает свои полномочия в Совете, то можно будет легко доказать, что Совет следует установленному методу управления канадской арктической территорией.

Создание в 1970 году Закона о предотвращении загрязнения арктических вод (далее AWPPA) позволило государству следить за СЗП и управлять им под видом защиты окружающей среды. Предлагаемый Совет может быть оправдан таким же образом, но его создание не только защищает окружающую среду, но и позволяет принимать решения на местном уровне, а также предлагать к решению проблемы коренных народов Арктического региона.

Создание Совета по совместному управлению СЗП соответствует видению Федерального Правительства по развитию и сохранению северных территорий, но также действует в соответствии с существующими органами управления водными ресурсами, ориентированными на инуитов. Тем самым, создание предложенной КМС СЗП не приведет к серьезному изменению политики Канады в полярном регионе, а скорее будет соответствовать идеям развития, сформулированным в ANPF. Это также соответствовало бы управленческому подходу, связанному с продвижением и включением традиционных знаний коренных народов и признание их традиционных территорий, продолжением территориального делегирования, в дополнение к обеспечению эффективного контроля над СЗП. Включение международных отделений ICC усложняет для внешних государств отклонение позиции Канады по СЗП и, в связи с этим, дает государствам право переходить на другую сторону взаимных претензий к друг другу в этом вопросе. Через КМС СЗП Канада может заявить о том, что действует в интересах канадских инуитов, повышая при этом уровень контроля через государственные структуры при управлении СЗП.

Совместное использование Северо-Западного прохода

Если традиционный способ разрешения спора десятилетиями не завершается успехом, вероятно, победа Канады может потребовать новаторского решения. Уважение прав и суверенитет коренных народов растет в разных странах по всему миру. Таким образом, при поиске новаторских решений для достижения успеха в споре о СЗП, Канада должна продолжить совместное управление проходом, делая это совместно с северным коренным населением. Продвижение интересов коренных народов Севера, использование коренными народами Севера территории Арктики, являющейся основой канадской Арктики - это устоявшаяся позиция Канады, которая постоянно формулируется Правительством Канады как арктическая политика государства. Одним из примеров такого формулирования является ANPF 2009 года, когда Правительство Канады признало, что северные граждане государства «должны играть большую роль в управлении региона внутри страны и за рубежом». Также, было подчеркнуто, что отношения между государством и его коренными народами являются главным приоритетом, принимая во внимание это, канадское государство стремится к реализации следующих устоявшихся приоритетов в канадской Арктике:

• улучшение жизни коренных народов и северян;

• защита хрупкой окружающей среды региона;

• усиление голоса северян, особенно коренных малочисленных народов [10].

Чтобы найти инновационное решение, отвечающее этим приоритетам, можно обратиться к примеру Те Ава Тупуа в Новой Зеландии, как он был заселен путем создания режима совместного управления с племенами вангануи. Те Ава Тупуа является примером того, как можно создать совместно управляемый морской совет, при этом учитывая интересы коренных народов и проблемы защиты окружающей среды в первую очередь, и действуя в правовых рамках.

Дни, когда Арктика существовала на периферии глобальной политики, прошли, также как и те дни, когда Канада пассивно защищала свои претензии к исторически внутренним водам в рамках СЗП. Канадскому Правительству необходимо найти решение давнего спора, и оно должно быть таким, чтобы было возможно довести канадскую позицию с учетом национальных интересов заинтересованных государств . Создание предложенного Совета предполагает возможность создания сценария, при котором, будет политически неблагонадежно, для международных участников, выступать против позиции Канады, поскольку в этом случае международные участники должны будут выступить против интересов коренных народов; тем самым создавая сценарий, в котором правдоподобно видеть, что все больше участников открыто поддерживают канадскую претензию на исторические внутренние воды СЗП. По мере того, как СЗП становится все более судоходным, из-за глобального изменения климата, существует повышенная вероятность того, что СЗП будет использоваться как международный пролив. Однако это не означает, что Канада не будет оказывать никакого влияния на будущий статус этих исконно исторических внутренних вод.